Cassazione Civile, Ordinanza n. 03514/2023 del 06/02/2023

Esito

La controversia

Due proprietari avevano ottenuto nel 2009 da un Comune un permesso di costruire per edificare un fabbricato residenziale su un terreno di loro proprietà. Il titolo edilizio è stato poi annullato dal giudice amministrativo perché illegittimo, per violazione della disciplina sulle distanze tra fabbricati, e l’annullamento è divenuto definitivo. I privati hanno quindi convenuto il Comune davanti al Tribunale ordinario chiedendo il risarcimento dei danni subiti per aver confidato, incolpevolmente, nella legittimità del permesso di costruire e aver realizzato l’opera sostenendo spese inutili. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica-edilizia. I ricorrenti hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione per affermare la giurisdizione ordinaria.

La decisione

La Corte di cassazione ha confermato il proprio orientamento secondo cui la domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento incolpevole riposto nella legittimità di un provvedimento ampliativo poi annullato appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, perché la situazione lesa è un diritto soggettivo all’osservanza dei doveri di correttezza e buona fede, non un interesse legittimo. Ha quindi dichiarato la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria nel giudizio pendente davanti al Tribunale di Termini Imerese.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  La Corte esclude che la controversia, avente ad oggetto il risarcimento del danno da lesione dell’affidamento su un provvedimento edilizio annullato, ricada nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia urbanistica-edilizia.

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  La disposizione richiede che la controversia attenga all’esercizio o al mancato esercizio del potere amministrativo o a comportamenti riconducibili, anche mediatamente, a tale potere; qui invece viene in rilievo una violazione di regole di correttezza e buona fede in una dimensione relazionale distinta dall’esercizio del potere.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  Anche nelle materie di giurisdizione esclusiva la giurisdizione amministrativa sui diritti presuppone che essi risultino coinvolti nell’esplicazione della funzione pubblica mediante provvedimenti o accordi; se la causa petendi è la violazione di regole comportamentali di buona fede e correttezza, la giurisdizione resta estranea al giudice amministrativo.

• art. 1, comma 2-bis, L. 7 agosto 1990, n. 241

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  La Corte ritiene che tale previsione non muti il riparto di giurisdizione: la buona fede rilevante nel caso è quella che fonda una responsabilità da comportamento e corrisponde a una posizione di diritto soggettivo.

• art. 12, comma 1, lett. 0a), L. 11 settembre 2020, n. 120

  La norma è richiamata solo per l’introduzione del comma 2-bis nell’art. 1 della L. 241/1990, ma non è considerata idonea a spostare la controversia nella giurisdizione amministrativa.

• art. 103 Cost.

  Viene richiamato nel confronto con la tesi contraria, ma la Corte mantiene il criterio secondo cui i comportamenti dell’amministrazione rilevano come espressione del potere solo se inerenti all’esercizio della funzione autoritativa; qui la lesione lamentata attiene a un comportamento scorretto, non alla legittimità del potere.

• art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU

  È richiamato come conferma che l’aspettativa legittima può essere considerata una componente dei beni protetti, rafforzando la riconducibilità dell’affidamento a una posizione giuridica tutelata.

Massime di principio

• La domanda di risarcimento dei danni per lesione dell’affidamento incolpevole riposto nella legittimità di un provvedimento ampliativo poi annullato integra, di regola, una controversia sulla violazione di regole di correttezza e buona fede, e dunque appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• In tali controversie il danno non è causato dal provvedimento favorevole in sé, che è per definizione utile al destinatario, ma dalla successiva caducazione dell’atto e dalla frustrazione dell’affidamento ingenerato dalla sua emanazione.
• Il bene giuridico leso non coincide con l’interesse legittimo alla conservazione del provvedimento, ma con il diritto soggettivo all’integrità dell’affidamento incolpevole e alla lealtà nei rapporti con la pubblica amministrazione.
• La presenza di una materia di giurisdizione esclusiva non basta, da sola, a devolvere la controversia al giudice amministrativo: occorre che la causa petendi si radichi nelle modalità di esercizio del potere amministrativo e non in un comportamento scorretto valutabile su un piano distinto da quello provvedimentale.
• Nelle liti risarcitorie da affidamento il provvedimento illegittimo e il suo annullamento operano come presupposti storici della domanda, ma restano esterni al nucleo della regiudicanda, che riguarda il comportamento complessivo delle parti e la violazione dei doveri di correttezza.

Come è indicizzato