Sentenza del 23/07/2015 n. 181 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La Corte dei conti contestava la legge regionale Piemonte n. 16/2013 e gli artt. 1 e 2 della legge regionale n. 19/2013, nella parte in cui avevano contabilizzato anticipazioni di liquidità statali, pari complessivamente a circa 2,55 miliardi di euro, come risorse utilizzabili per ridurre il disavanzo pregresso e finanziare spese di competenza, incluse spese sanitarie. Secondo il rimettente, tali somme, concesse ai sensi degli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35/2013 per pagare debiti pregressi, costituivano mere anticipazioni di cassa e non nuove entrate utilizzabili per ampliare la spesa o migliorare artificialmente il risultato di amministrazione. La contabilizzazione regionale avrebbe violato gli artt. 81, quarto comma, e 119, sesto comma, Cost., nonché i vincoli nazionali ed europei di finanza pubblica e la cosiddetta "regola aurea", che consente l’indebitamento regionale solo per finanziare spese di investimento.

La decisione

La Corte costituzionale ha accolto le questioni. Ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali che destinavano le anticipazioni al ripianamento del disavanzo 2012 o all’ampliamento della spesa di competenza 2013. Ha inoltre dichiarato illegittima la mancata previsione, nel Titolo III della spesa, di una posta sterilizzante di importo pari alle somme incamerate nel Titolo V dell’entrata. La Corte ha chiarito che l’anticipazione di liquidità incide soltanto sulla cassa e deve essere utilizzata per pagare debiti pregressi già iscritti e finanziati, senza produrre effetti espansivi sulla competenza né ridurre artificialmente il disavanzo. La contabilizzazione censurata avrebbe impedito una rappresentazione veritiera del risultato di amministrazione e compromesso gli equilibri dei bilanci futuri.

Norme richiamate

• Art. 81, quarto comma, della Costituzione, nel testo applicabile ratione temporis

  Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.

  La norma impone che il bilancio rappresenti in modo veritiero gli equilibri finanziari e vieta di utilizzare mere anticipazioni di liquidità per creare apparenti coperture di nuove spese o per ridurre contabilmente un disavanzo.

• Art. 119, sesto comma, della Costituzione

  I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento.

  L’indebitamento può essere destinato esclusivamente a spese di investimento. Le anticipazioni di liquidità, se utilizzate per spese correnti, disavanzi o nuove spese di competenza, violano la cosiddetta regola aurea.

• Artt. 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla legge 6 giugno 2013, n. 64

  Le regioni chiedono l'anticipazione di somme da destinare ai predetti pagamenti; lo Stato è autorizzato ad effettuare anticipazioni di liquidità [...] al fine di favorire l'accelerazione dei pagamenti dei debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale.

  Le disposizioni disciplinano anticipazioni di liquidità finalizzate esclusivamente al pagamento di debiti pregressi certi, liquidi ed esigibili. La loro funzione è riallineare la cassa alla competenza, non finanziare nuove spese o coprire disavanzi.

• Art. 3, commi 17 e 18, della legge 24 dicembre 2003, n. 350

  Non costituiscono indebitamento [...] le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare [...] una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio.

  Un’operazione può essere qualificata come mera anticipazione di liquidità, e non come indebitamento rilevante ai fini dell’art. 119 Cost., solo se non crea risorse aggiuntive e finanzia spese già coperte e già contabilizzate.

• Legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16

  Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015.

  È stata dichiarata incostituzionale nelle parti relative all’utilizzo delle anticipazioni per il disavanzo e per trasferimenti sanitari, nonché nella parte in cui non prevedeva la necessaria posta sterilizzante.

• Legge della Regione Piemonte 29 ottobre 2013, n. 19

  Ulteriori disposizioni finanziarie per l'anno 2013 e pluriennale 2013-2015.

  Sono stati dichiarati incostituzionali gli artt. 1 e 2, limitatamente agli Allegati A e C, per le medesime modalità di utilizzo e contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità.

• Art. 1, commi 452-458, della legge 23 dicembre 2014, n. 190

  La disciplina sopravvenuta ha istituito una gestione commissariale separata per il pagamento dei debiti pregressi della Regione Piemonte e ha consentito di riallocare le risorse non correttamente utilizzate secondo le finalità originarie.

Massime di principio

• Un’anticipazione di liquidità destinata a pagare debiti pregressi non è una nuova risorsa di competenza e non può essere utilizzata per finanziare spese correnti future o ridurre contabilmente un disavanzo.
• La contabilizzazione deve mantenere la neutralità dell’operazione: all’entrata deve corrispondere una posta di spesa sterilizzante, così da impedire effetti espansivi sul bilancio.
• L’ente territoriale deve utilizzare le somme esclusivamente per i debiti indicati dalla legge o dal piano di pagamento e deve documentare i relativi pagamenti e registrazioni contabili.
• La durata pluriennale del rimborso non trasforma automaticamente l’anticipazione in un mutuo di scopo: prevalgono la finalità concreta e l’assenza di nuove risorse disponibili per la spesa.
• L’indebitamento che finanzia disavanzi o spese correnti, anziché investimenti, è incompatibile con l’art. 119, sesto comma, Cost., anche se formalmente qualificato come anticipazione o prestito.
• I risultati di amministrazione devono essere rappresentati in modo veritiero; pratiche contabili che riducono artificialmente il disavanzo possono compromettere la parificazione del rendiconto e gli equilibri degli esercizi successivi.
• In casi analoghi, occorre verificare congiuntamente la finalità legale del finanziamento, la destinazione effettiva delle somme, la presenza di poste di neutralizzazione e l’impatto sui saldi di competenza e di cassa.