Sentenza del 23/07/2015 n. 178 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

I ricorrenti chiedevano di accertare il diritto alla riapertura delle procedure di contrattazione collettiva e al riconoscimento degli adeguamenti retributivi, contestando il protratto blocco della contrattazione economica e dei trattamenti stipendiali dei dipendenti pubblici. Sostenevano che la sospensione, introdotta dal 2010 e progressivamente prorogata fino al 2015, violasse la libertà sindacale e l'autonomia negoziale garantite dall'art. 39, primo comma, Cost., oltre ai principi di uguaglianza, tutela del lavoro, proporzionalità e sufficienza della retribuzione e solidarietà. Lo Stato difendeva il blocco come misura eccezionale e necessaria per il contenimento della spesa pubblica e il rispetto dell'equilibrio di bilancio.

La decisione

La Corte costituzionale ha riunito i giudizi. Ha ritenuto legittime le misure originarie del 2010 e la proroga relativa al periodo 2013-2014, considerando ragionevoli, generali e giustificate dalla situazione economico-finanziaria e dalla programmazione pluriennale di bilancio le limitazioni ai trattamenti economici. Ha tuttavia dichiarato l'illegittimità costituzionale sopravvenuta, per violazione dell'art. 39, primo comma, Cost., del regime complessivo di sospensione della contrattazione collettiva economica, risultante dal susseguirsi delle norme del 2011, 2013 e 2014, perché la protrazione fino al 2015 aveva trasformato una misura eccezionale e temporanea in un blocco strutturale e non più tollerabile. Gli effetti della declaratoria decorrono dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza e non comportano il recupero automatico degli effetti economici del periodo pregresso. Le ulteriori questioni sono state in parte dichiarate inammissibili e in parte non fondate.

Norme richiamate

• Art. 39, primo comma, della Costituzione

  L'organizzazione sindacale è libera.

  La libertà sindacale comprende anche l'autonomia negoziale e il diritto delle organizzazioni rappresentative a partecipare alla contrattazione collettiva. Limitazioni temporanee possono essere ammesse per esigenze finanziarie eccezionali, ma non possono protrarsi fino a rendere strutturalmente impossibile la contrattazione economica.

• Art. 36, primo comma, della Costituzione

  Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa.

  La proporzionalità e la sufficienza della retribuzione devono essere valutate considerando il trattamento economico complessivo e un arco temporale significativo, non una singola componente retributiva o un breve periodo. Nel caso concreto la violazione non è stata dimostrata.

• Art. 81, primo comma, della Costituzione

  Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio.

  L'equilibrio di bilancio e la programmazione finanziaria pluriennale possono giustificare misure di contenimento della spesa pubblica, ma non consentono un sacrificio indefinito e sproporzionato della libertà sindacale.

• Art. 2 della Costituzione

  La Repubblica [...] richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.

  Le misure di contenimento della spesa pubblica possono perseguire una finalità solidaristica generale, purché siano ragionevoli e non impongano un sacrificio arbitrario a una sola categoria.

• Art. 3, primo comma, della Costituzione

  Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge.

  Il raffronto tra dipendenti pubblici e privati, o tra categorie pubbliche con diversi statuti professionali, non è automaticamente idoneo a dimostrare una discriminazione, poiché si tratta di situazioni non necessariamente omogenee.

• Art. 16, comma 1, lettera b), del decreto-legge n. 98 del 2011

  Ha consentito la proroga delle disposizioni limitative della crescita dei trattamenti economici del personale pubblico. Considerata insieme alle successive norme di proroga, ha contribuito alla protrazione del blocco negoziale ritenuta costituzionalmente illegittima.

• Art. 1, comma 453, della legge n. 147 del 2013

  Ha confermato la sospensione delle procedure negoziali relative alla parte economica per il periodo 2013-2014. La Corte l'ha valutata unitariamente con le altre proroghe, e non in modo isolato.

• Art. 1, comma 254, della legge n. 190 del 2014

  Ha esteso fino al 31 dicembre 2015 il blocco della contrattazione economica. Tale ulteriore proroga ha reso evidente il carattere strutturale della sospensione e ha determinato l'illegittimità costituzionale sopravvenuta.

• Artt. 47 e 48 del decreto legislativo n. 165 del 2001

  Prevedono già limiti, procedure e controlli finanziari sulla contrattazione collettiva nel pubblico impiego. La Corte ha valorizzato l'esistenza di tali strumenti nel ritenere non più proporzionato un blocco generalizzato e prolungato.

• Art. 28 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  I lavoratori e i datori di lavoro [...] hanno il diritto di negoziare e di concludere contratti collettivi.

  La tutela sovranazionale della negoziazione collettiva rafforza la lettura dell'art. 39 Cost. come comprensivo dell'autonomia negoziale, pur restando la decisione fondata principalmente sulla Costituzione italiana.

• Art. 6 della Carta sociale europea

  Riconosce e promuove la negoziazione collettiva. È stato richiamato quale fonte sovranazionale coerente con il necessario collegamento tra libertà sindacale e contrattazione.

• Convenzioni OIL n. 87, n. 98 e n. 151

  Tutela rispettivamente la libertà sindacale, la negoziazione collettiva e le procedure per la determinazione delle condizioni di impiego nella funzione pubblica. La Corte le ha utilizzate come elementi interpretativi del rilievo della contrattazione collettiva.

Massime di principio

• Una misura di contenimento della spesa pubblica che incide sulla contrattazione collettiva può essere costituzionalmente legittima se è eccezionale, temporalmente definita, generale, ragionevole e proporzionata allo scopo finanziario perseguito.
• La durata delle proroghe deve essere valutata complessivamente: norme successive e formalmente autonome possono costituire un unico regime quando perseguono il medesimo obiettivo e si susseguono senza soluzione di continuità.
• Il blocco della sola parte economica della contrattazione può diventare incostituzionale quando, per durata e reiterazione, trasforma una misura temporanea in una sospensione strutturale della libertà sindacale.
• L'equilibrio di bilancio non prevale automaticamente sulla libertà sindacale: il legislatore deve mantenere un bilanciamento ragionevole tra controllo della spesa e possibilità effettiva di negoziare le condizioni economiche di lavoro.
• La violazione del diritto a una retribuzione proporzionata non si presume dal mancato aumento di una singola voce o dall'inflazione, ma deve essere dimostrata considerando il trattamento complessivo e un periodo significativo.
• Una sentenza che dichiara l'illegittimità costituzionale sopravvenuta di un blocco negoziale produce effetti per il futuro dalla pubblicazione, senza implicare necessariamente il diritto automatico al recupero degli aumenti o delle differenze economiche maturate durante il periodo precedente.