Sentenza n. 5099/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Il ricorrente, classificato ottavo nel lotto 8, ha contestato l’aggiudicazione all’impresa classificata settima, deducendo che l’offerta di quest’ultima avrebbe dovuto essere esclusa per violazione delle prescrizioni minime della lex specialis. In particolare, l’art. 74 del disciplinare tecnico imponeva la disponibilità di almeno quattro squadre, ciascuna composta da un operaio di primo livello, uno di secondo livello e un operaio di quarto livello con nomina a preposto, per un totale minimo di dodici addetti. Dai documenti relativi ai costi della manodopera dell’aggiudicataria risultavano invece nove addetti, senza indicazione di preposti per ciascuna squadra. Sono stati dedotti la violazione degli artt. 3.4 e 74 della lex specialis, degli artt. 10, 17, 101, 107, 108 e 110 del d.lgs. 36/2023, dell’art. 97 Cost., nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, disparità di trattamento, travisamento, sviamento, illogicità e ingiustizia manifesta. Il secondo motivo ha censurato il subprocedimento di verifica dell’anomalia, sostenendo che la stazione appaltante avrebbe consentito all’aggiudicataria, mediante reiterati chiarimenti e soccorsi istruttori, di modificare o integrare elementi essenziali dell’offerta, tra cui il numero degli addetti, i costi orari, le ore lavorative e l’applicazione di un CCNL metalmeccanico senza dichiarazione di equivalenza. Il terzo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 11 e 110 del d.lgs. 36/2023, dei principi di par condicio, immodificabilità dell’offerta, risultato, concorrenza, buon andamento, efficacia ed economicità, assumendo che la verifica di anomalia fosse stata utilizzata per una rinegoziazione postuma dell’offerta. È stata proposta anche domanda di reintegrazione in forma specifica o, in subordine, di risarcimento per equivalente.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso quanto alla domanda di annullamento, ritenendo dirimente il primo motivo, e ha annullato l’aggiudicazione del lotto 8. Il motivo è stato dichiarato ammissibile perché non contestava soltanto la sostenibilità economica dell’offerta, ma la mancata esclusione dell’aggiudicataria per violazione diretta di prescrizioni della lex specialis relative alla dotazione minima di personale. Nel merito, il Collegio ha rilevato che l’art. 74 del disciplinare tecnico imponeva almeno quattro squadre e una composizione minima di tre addetti per squadra, per complessivi dodici addetti, inclusi i capisquadra con nomina a preposto. La documentazione dell’aggiudicataria indicava invece nove addetti e non evidenziava la presenza dei preposti richiesti. La circostanza non è stata smentita dalla stazione appaltante. È stata respinta la tesi secondo cui, trattandosi di gara da aggiudicare mediante massimo ribasso senza offerta tecnica formalmente distinta, non avrebbe potuto configurarsi una violazione delle prescrizioni tecniche: anche in tale tipo di procedura il concorrente deve aderire in modo inequivoco e incondizionato alle condizioni tecniche fissate dalla stazione appaltante. La dichiarazione relativa agli addetti, pur collegata ai costi della manodopera, costituiva elemento attraverso il quale il concorrente manifestava la propria adesione alle condizioni tecniche della gara; la successiva eventuale conformazione dell’offerta alle prescrizioni, ottenuta durante la verifica di anomalia, non poteva sanare la deroga originaria alla lex specialis. Poiché l’offerta avrebbe dovuto essere esclusa già nella fase di ammissione, non era necessario esaminare gli ulteriori motivi. La domanda risarcitoria è stata respinta: l’accoglimento della cautelare, non appellata, aveva impedito l’esecuzione della commessa da parte dell’aggiudicataria e aveva quindi escluso un danno attuale. La stazione appaltante dovrà svolgere le verifiche di rito ai fini dell’eventuale aggiudicazione al ricorrente, classificato immediatamente dopo l’aggiudicataria, senza che la sentenza determini automaticamente tale aggiudicazione. Le spese, liquidate in euro 2.500 oltre accessori e contributo unificato, sono state poste in solido a carico della stazione appaltante e della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 74 del Disciplinare Tecnico

  Organico minimo: L’appaltatore dovrà mettere a disposizione della Committente per l’esecuzione del Contratto almeno n. 4 (quattro) squadre

  La prescrizione imponeva la disponibilità minima di quattro squadre e, in base alla composizione minima di tre addetti per squadra, di dodici addetti complessivi, inclusi i capisquadra con nomina a preposto.

• art. 3.4 del Disciplinare di gara

  Sarà inoltre causa di esclusione dalla gara la presentazione di offerte nelle quali fossero contenute eccezioni e/o riserve e/o deroghe di qualsiasi natura alle condizioni fissate nel presente disciplinare [...] nonché offerte parziali e/o incomplete

  La clausola impone l’esclusione delle offerte che deroghino alle condizioni tecniche fissate dalla lex specialis o risultino parziali o incomplete.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia è diretta a valutare la serietà e congruità di un’offerta ammissibile e non può essere utilizzata per consentire la modifica sostanziale dell’offerta o per sanare una deroga originaria alle prescrizioni tecniche della lex specialis.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il Collegio richiama la questione dei soccorsi istruttori reiterati, ma dichiara di non doverne esaminare la legittimità, poiché l’annullamento deriva direttamente dalla violazione delle prescrizioni minime della lex specialis.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione alla determinazione dei costi della manodopera posti a base di gara.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Sono stati invocati dal ricorrente per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato; il dispositivo ha tuttavia annullato l’aggiudicazione e respinto la domanda risarcitoria.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta perché non risultava un danno attuale, essendo stata accolta la cautelare e impedita l’esecuzione della commessa da parte dell’aggiudicataria.

Massime di principio

• La stazione appaltante è vincolata alle prescrizioni della lex specialis che essa stessa ha adottato e non può disapplicarle o modificarle in sede di valutazione delle offerte, salvo il legittimo esercizio dell’autotutela.
• Anche nelle procedure aggiudicate con il criterio del maggior ribasso, nelle quali non sia prevista una distinta offerta tecnica, il concorrente deve aderire in modo inequivoco e incondizionato alle condizioni tecniche fissate dalla lex specialis; la dichiarazione relativa alle risorse da impiegare può costituire manifestazione di tale adesione.
• La violazione di una prescrizione della lex specialis che impone una dotazione minima di personale determina l’esclusione dell’offerta quando dai documenti presentati emerga una consistenza inferiore a quella richiesta, senza che sia necessario dimostrare anche l’insostenibilità economica dell’offerta.
• La verifica di anomalia riguarda un’offerta già ammissibile e non può trasformarsi in uno strumento di rinegoziazione o modifica sostanziale dell’offerta originaria, né consentire la sanatoria postuma della mancata adesione a requisiti tecnici minimi della gara.
• L’annullamento dell’aggiudicazione non determina automaticamente l’aggiudicazione al concorrente successivo in graduatoria: la stazione appaltante deve prima svolgere le verifiche di rito e valutare l’assenza di ragioni ostative.
• Quando l’accoglimento della tutela cautelare impedisce l’esecuzione della commessa da parte dell’aggiudicatario, può mancare un danno attuale risarcibile, potendo la reintegrazione in forma specifica conseguire all’eventuale successiva aggiudicazione al ricorrente.

Come è indicizzato