Sentenza n. 6076/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva acquistato un'azienda di somministrazione di alimenti e bevande e, mentre era vigente il Regolamento comunale UNESCO 2020, aveva presentato una SCIA edilizia per la realizzazione di un bagno per disabili nei locali di Piazza Duomo. La SCIA non indicava tuttavia che i lavori fossero funzionali al trasferimento dell'attività di somministrazione. Successivamente, dopo l'entrata in vigore del Regolamento UNESCO 2023, che vietava il trasferimento di determinate attività nell'area interessata, la società aveva comunicato il subingresso nell'azienda acquistata e presentato una distinta SCIA per trasferire l'attività da via Maso Finiguerra a Piazza Duomo. Il Comune aveva quindi adottato un provvedimento di divieto di prosecuzione dell'attività. In appello la società ha dedotto: l'assenza di un obbligo di specificare nella prima SCIA le ragioni dell'intervento edilizio; il collegamento funzionale tra la realizzazione del bagno e il progetto di trasferimento; la violazione dell'art. 63, comma 3, c.p.a. per il mancato ingresso della prova testimoniale diretta a dimostrare l'intenzione originaria di trasferire l'attività; l'omessa previsione di una disciplina transitoria tra i due regolamenti UNESCO; la violazione del legittimo affidamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha riconosciuto che il privato non era tenuto a motivare la SCIA indicando i motivi personali o imprenditoriali dell'intervento, ma ha escluso che l'amministrazione fosse tenuta a svolgere un'istruttoria induttiva volta a ricostruire finalità non dichiarate e fatti non comunicati. La prima SCIA, relativa al solo bagno per disabili, non rendeva inequivocabile la volontà di trasferire l'attività di somministrazione, poiché un simile servizio poteva riferirsi anche ad altre attività esercitate nei locali. L'atto di acquisto dell'azienda, non comunicato al Comune, non poteva essere utilizzato per dimostrare che la posizione fosse stata prospettata all'amministrazione prima dell'entrata in vigore del nuovo regolamento. La distinta SCIA del dicembre 2023, con cui il trasferimento era stato formalmente richiesto per la prima volta, doveva quindi essere valutata secondo il principio tempus regit actum e risultava soggetta al divieto introdotto dal Regolamento UNESCO 2023. La prova testimoniale non poteva supplire alla mancata esternazione tempestiva del programma imprenditoriale né agli oneri procedimentali di allegazione e chiarezza gravanti sul privato. È stata respinta anche la censura sulla mancata disciplina transitoria: l'eventuale regime transitorio avrebbe potuto tutelare soltanto iniziative già effettivamente prospettate e delineate all'amministrazione, non una mera intenzione interna. Infine, è stata esclusa la lesione del legittimo affidamento, non essendo mai stata conseguita una situazione di vantaggio; la realizzazione del bagno non prefigurava il trasferimento dell'attività e il mutamento regolamentare era prevedibile per un operatore accorto in un'area UNESCO. La società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  La disposizione è richiamata quale base della comunicazione comunale con cui era stato preannunciato il divieto di prosecuzione dell'attività a seguito della SCIA di trasferimento.

• art. 63, comma 3, c.p.a.

  La censura relativa alla prova testimoniale è stata respinta: la prova testimoniale costituisce uno strumento probatorio residuale e non può supplire alla mancata tempestiva rappresentazione degli elementi essenziali del programma imprenditoriale nel procedimento.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Il giudice non può sostituirsi all'amministrazione compiendo per la prima volta valutazioni che avrebbero dovuto essere effettuate nel procedimento sulla base di fatti e documenti non allora conosciuti.

• Regolamento comunale per la tutela ed il decoro del patrimonio culturale del centro storico 2023, art. 8, comma 4

  La disposizione introduceva il divieto di trasferire nell'area interessata attività di somministrazione come quella oggetto di causa; essendo vigente al momento della SCIA di trasferimento, è stata applicata secondo il principio tempus regit actum.

• Regolamento comunale recante Misure per la tutela e il decoro del patrimonio culturale del centro storico 2020

  Il regolamento previgente consentiva i trasferimenti contestati, ma la sua disciplina non è stata ritenuta applicabile perché, prima della sua sostituzione, il progetto di trasferimento non era stato effettivamente prospettato alla pubblica amministrazione.

Massime di principio

• La SCIA non impone al privato di dichiarare i motivi soggettivi o imprenditoriali che lo hanno indotto a presentarla; tuttavia, quando il privato intende preservare un complessivo programma rispetto a future modifiche normative, deve rappresentare tempestivamente e in modo chiaro gli elementi oggettivi del programma stesso che richiedono valutazione amministrativa.
• L'amministrazione non è tenuta a svolgere un'istruttoria induttiva per ricostruire finalità non dichiarate, fatti non allegati o un programma imprenditoriale complessivo non desumibile con inequivocità dagli atti presentati dal privato.
• Quando l'intenzione di trasferire un'attività viene formalizzata per la prima volta con una SCIA presentata dopo l'entrata in vigore di una disciplina regolamentare più restrittiva, la legittimità del trasferimento deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento della presentazione, salvo che prima della modifica normativa il programma fosse stato effettivamente prospettato e delineato all'amministrazione.
• La prova testimoniale non può sanare, nel processo, la mancata tempestiva esternazione nel procedimento degli elementi necessari a rendere conoscibile alla pubblica amministrazione il programma del privato, né può sostituire gli oneri procedimentali di allegazione e chiarezza gravanti sull'istante.
• L'eventuale disciplina transitoria collegata a una modifica regolamentare può tutelare posizioni già concretamente acquisite o iniziative effettivamente prospettate all'amministrazione; non è invocabile per una mera intenzione interna del privato, rimasta estranea al procedimento.
• Il legittimo affidamento richiede una situazione di vantaggio concretamente conseguita e non può fondarsi su un intervento edilizio compatibile con una pluralità di attività, quando tale intervento non rende inequivocabilmente riconoscibile il successivo programma imprenditoriale.

Come è indicizzato