Cassazione Civile, Ordinanza n. 34699/2023 del 12/12/2023

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano impugnato davanti al giudice ordinario una serie di ordinanze-ingiunzione con cui il Ministero aveva irrogato sanzioni amministrative pecuniarie per indebita percezione di premi comunitari nel settore bovino, contestando di aver ottenuto il "premio speciale bovini maschi" per campagne agrarie tra il 2001 e il 2004 mediante contratti di comodato di fondi rustici ritenuti poi stipulati con soggetti non legittimati. In appello e poi in cassazione hanno dedotto, in sintesi, tre profili: (1) violazione del principio del ne bis in idem e incompatibilità della disciplina interna con l'art. 50 CDFUE, sostenendo che vi fosse già stato un procedimento penale concluso con decreto di archiviazione per i medesimi fatti e che il sistema interno non assicurasse un adeguato coordinamento tra procedimento penale e amministrativo; (2) vizi di motivazione della sentenza d'appello nella lettura del decreto di archiviazione; (3) errata applicazione della giurisprudenza UE, in particolare della sentenza Pontini, perché l'ammissibilità del premio non poteva essere subordinata alla prova di un titolo giuridico valido di disponibilità delle superfici foraggere, essendo sufficiente l'effettivo utilizzo dei terreni. La Corte ha ritenuto fondato il primo motivo e assorbiti gli altri.

Norme richiamate

• art. 50 CDFUE

  il divieto di bis in idem opera anche nei rapporti tra procedimenti e sanzioni di natura sostanzialmente penale; tuttavia non esclude in assoluto il doppio binario, se ricorre una stretta connessione sostanziale e temporale tra i procedimenti e un meccanismo compensatorio adeguato.

• art. 52 CDFUE

  il principio di proporzionalità impedisce di imporre obblighi e restrizioni oltre quanto strettamente necessario per la realizzazione dell'interesse pubblico perseguito.

• art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU

  il ne bis in idem tutela contro la reiterazione del procedimento e della sanzione per il medesimo fatto.

• art. 117, comma 1, Cost.

  consente l'ingresso del parametro convenzionale nel giudizio di legittimità costituzionale.

• art. 2 Cost.

  richiamato come fondamento dei diritti inviolabili della persona, tra cui la garanzia contro il bis in idem.

• art. 24 Cost.

  richiamato in relazione al diritto alla tutela giurisdizionale, da cui viene desunta la garanzia contro la reiterazione del giudizio.

• art. 111 Cost.

  richiamato come parametro del giusto processo, indirettamente rilevante per il ne bis in idem.

• art. 649 cod. proc. pen.

  norma interna di riferimento del principio del ne bis in idem; la Corte ne valorizza la lettura conforme alla giurisprudenza CEDU e UE.

• artt. 22 e ss. legge 24 novembre 1981

  base dell'opposizione alle ordinanze-ingiunzione amministrative.

• artt. 2 e 3 legge 23 dicembre 1986, n. 898

  disciplinano, nel settore degli aiuti comunitari agricoli, un sistema di doppio binario con sanzione penale e sanzione amministrativa; la Corte ne esclude l'illegittimità in astratto ma annulla le sanzioni applicate per difetto di connessione temporale e coordinamento nel caso concreto.

• art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.

  richiamato quale parametro di legittimità per le censure di violazione di legge.

• art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ.

  richiamato per il vizio di motivazione apparente o inconciliabile.

• art. 132 cod. proc. civ.

  richiamato in tema di motivazione della sentenza.

• art. 384, comma 2, cod. proc. civ.

  consente alla Corte, una volta cassata la sentenza, di decidere nel merito senza rinvio quando non occorrano ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 325 TFUE

  richiamato come base della tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea.

• art. 3, comma 1, legge n. 898/1986

  la clausola 'indipendentemente dalla sanzione penale' è letta come affermazione del regime di doppia punibilità, non come esclusione del coordinamento tra procedimenti.

• Regolamento CE n. 2419 dell'11 dicembre 2001

  richiamato come fonte delle regole di controllo e gestione degli aiuti comunitari nel caso dei premi agricoli.

• Regolamento CE n. 1254 del 17 maggio 1999

  indicato come disciplina europea del premio speciale bovini maschi e degli obiettivi di contenimento dell'intensificazione produttiva.

• Regolamento CE n. 1251 del 17 maggio 1999

  richiamato nel quadro dei regimi di sostegno alla produzione agricola.

• Regolamento (CEE) n. 3508/1992

  richiamato per il sistema integrato di gestione e controllo delle domande di aiuto comunitario.

Massime di principio

• Il principio del ne bis in idem non vieta in assoluto un sistema sanzionatorio a doppio binario, ma richiede che i procedimenti paralleli perseguano scopi complementari, siano prevedibili per l'interessato, siano coordinati nella raccolta e valutazione della prova e prevedano un meccanismo compensatorio idoneo a garantire la proporzionalità complessiva della risposta sanzionatoria.
• Ai fini del ne bis in idem, il giudice deve verificare non solo l'identità del fatto storico, ma anche la natura sostanzialmente punitiva delle misure coinvolte e l'esistenza di una connessione sufficientemente stretta, sia nella sostanza sia nel tempo, tra i diversi procedimenti.
• Nel settore degli aiuti comunitari agricoli, la normativa può subordinare la fruizione del premio alla verifica dell'effettivo utilizzo delle superfici foraggere, ma non può essere interpretata in modo da pretendere sempre e comunque la produzione di un titolo civilistico formale, se ciò non è richiesto dalla disciplina europea e se il requisito sostanziale dell'utilizzazione è altrimenti accertabile.
• La mancata sussistenza di un adeguato coordinamento temporale e probatorio tra procedimento penale e procedimento amministrativo, specie quando la verifica dei medesimi fatti avvenga in tempi e con modalità disallineati, può determinare la violazione della garanzia convenzionale del ne bis in idem anche in presenza di un sistema normativo astrattamente legittimo.
• Quando la questione di diritto sia già risolta dai parametri europei e costituzionali applicabili, non è necessario un ulteriore rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia; il giudice nazionale può decidere applicando i criteri già elaborati dalla giurisprudenza sovranazionale.

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