Sentenza n. 2178/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il silenzio del Comune sull’istanza del 18 settembre 2025, con cui aveva chiesto la riqualificazione urbanistica di un lotto di circa 160 mq, sostenendo che la destinazione a zona per attrezzature collettive costituisse un vincolo preordinato all’esproprio, ormai decaduto. Ha dedotto, pertanto, la violazione dell’obbligo di provvedere previsto dall’art. 2 l. n. 241/1990, sostenendo che l’area fosse divenuta zona bianca e che il Comune fosse tenuto a esercitare nuovamente il potere di pianificazione mediante una variante specifica o generale. Ha inoltre lamentato una disparità di trattamento rispetto a un lotto limitrofo, già riqualificato dal Comune, tramite commissario ad acta, con destinazione residenziale B4 in esecuzione di una precedente pronuncia giurisdizionale.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso perché non sussisteva in capo al Comune un obbligo di provvedere alla ritipizzazione dell’area. Secondo il Collegio, tale obbligo sorge, di regola, soltanto quando sia decaduto un vincolo preordinato all’esproprio; i vincoli conformativi, invece, non sono soggetti alla decadenza quinquennale e non impongono normalmente la ripianificazione su istanza del privato. La destinazione a zona per attrezzature collettive è stata qualificata come vincolo conformativo. La qualificazione dipende dalla finalità concreta dell’atto di pianificazione, dai destinatari e dal contenuto del vincolo: la zonizzazione, riferita a una pluralità indifferenziata di beni e soggetti, è conformativa; la localizzazione, riferita a beni determinati per la realizzazione di una specifica opera pubblica, è espropriativa. Nel caso concreto, l’art. 18 NTA consentiva un ampio catalogo di opere, tra cui impianti sportivi e poliambulatori, realizzabili anche a iniziativa privata o promiscua e in regime di mercato. Poiché le NTA non riservavano espressamente tali opere alla mano pubblica e non escludevano l’iniziativa privata, il vincolo non svuotava il diritto di proprietà, ma conformava lo ius aedificandi. Ne conseguiva l’assenza sia della dedotta decadenza del vincolo sia dell’obbligo comunale di ritipizzazione; la censura sulla disparità di trattamento non poteva quindi condurre all’accoglimento dell’azione avverso il silenzio. Il Comune non si è costituito e il TAR ha disposto nulla sulle spese.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  Disciplina l’azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione e consente al giudice di pronunciarsi sull’illegittimità dell’inerzia e sugli eventuali provvedimenti conseguenti.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Prevede l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine previsto; nel caso concreto, il TAR ha escluso che tale obbligo sussistesse perché l’istanza riguardava una ritipizzazione non dovuta in presenza di un vincolo conformativo.

• art. 18 NTA del PRG del Comune di Raffadali

  asili nido, scuole di ogni tipo e grado ed altre attrezzature culturali, impianti sportivi, chiese, un poliambulatorio ed attrezzature assistenziali, impianti annonari (mercato generale, mattatoio, centrale del latte) impianti tecnologici di servizio urbano

  La disposizione, mediante un ampio catalogo di destinazioni per attrezzature collettive, non riserva espressamente la realizzazione delle opere alla mano pubblica e consente anche iniziative private o promiscue; perciò il vincolo è stato ritenuto conformativo e non espropriativo.

Massime di principio

• La destinazione urbanistica a zona per attrezzature collettive ha natura conformativa, e non espropriativa, quando incide su una pluralità di beni nell’ambito di una zonizzazione generale e ammette la realizzazione delle opere anche da parte di privati o in forma promiscua, senza un’espressa riserva alla mano pubblica.
• La distinzione tra vincolo conformativo e vincolo preordinato all’esproprio deve essere compiuta considerando la finalità concreta della pianificazione, i destinatari del vincolo e il suo contenuto: la localizzazione di una specifica opera pubblica su beni determinati è espropriativa, mentre la disciplina generale di una zona è conformativa.
• Un vincolo conformativo, anche se limita lo ius aedificandi alle destinazioni ammesse dal piano, non comporta la decadenza quinquennale prevista per i vincoli espropriativi quando non svuota integralmente il contenuto del diritto di proprietà e lascia un margine di iniziativa edificatoria al proprietario.
• L’obbligo dell’amministrazione comunale di procedere alla ritipizzazione dell’area su istanza del privato sorge, di regola, in caso di decadenza di un vincolo preordinato all’esproprio; non sussiste, invece, per il solo fatto che l’area sia assoggettata a un vincolo conformativo a efficacia tendenzialmente indeterminata.

Come è indicizzato