Cassazione Civile, Ordinanza n. 11457/2024 del 29/04/2024

Esito

La controversia

La vicenda riguarda dieci verbali di accertamento elevati da Roma Capitale nei confronti di un operatore NCC che, tra il 18 e il 25 agosto 2015, aveva transitato in zona a traffico limitato e nelle corsie preferenziali del Comune di Roma. La società opponeva i verbali sostenendo che le delibere capitoline che regolavano l’accesso degli NCC provenienti da altri Comuni erano state sospese e poi annullate dal TAR Lazio, con conseguente illegittimità degli accertamenti. Roma Capitale replicava che il veicolo era comunque privo di autorizzazione valida: il permesso risultava scaduto e non vi era stata la preventiva comunicazione richiesta dalla normativa comunale e dalla legge quadro sul trasporto non di linea. Il ricorso per cassazione articolava cinque motivi: 1) violazione dell’art. 345 c.p.c. per avere il Tribunale ritenuto inutilizzabile, perché tardivamente prodotta, la sentenza TAR con attestazione del giudicato, sostenendo la ricorrente che il giudicato esterno sarebbe sempre producibile; 2) violazione dell’art. 9, comma 3-bis, d.l. 244/2016, poiché la sospensione dell’efficacia dell’art. 5-bis l. 21/1992 sarebbe stata prorogata fino al 31 dicembre 2017, con conseguente illegittimità delle sanzioni basate su quella disposizione; 3) violazione degli artt. 5-bis e 11 l. 21/1992 in relazione alla sentenza TAR Lazio, per non avere riconosciuto l’effetto demolitorio ex tunc delle delibere comunali; 4) omesso esame di fatti decisivi circa gli effetti della sentenza TAR e la reviviscenza delle autorizzazioni; 5) nullità della sentenza per ultrapetizione/extrapetizione ex art. 112 c.p.c., per avere il Tribunale deciso anche sul possesso della licenza e sulla sua validità, aspetti che la ricorrente riteneva non dedotti in primo grado.

La decisione

La Cassazione ha dichiarato inammissibile il primo motivo per difetto di interesse, perché il Tribunale, pur negando rilievo al giudicato esterno della sentenza TAR per asserita tardività della produzione, aveva comunque esaminato il contenuto di quella sentenza e fondato la decisione sul suo effettivo contenuto, ritenuto non idoneo a escludere l’obbligo di comunicazione. Ha invece accolto il secondo motivo, rilevando che, secondo i principi affermati dalle Sezioni Unite n. 17541/2023, la sospensione dell’efficacia delle modifiche introdotte nel 2009 alla legge n. 21/1992 era stata prorogata fino al 31 dicembre 2017; pertanto, al momento dei fatti (agosto 2015), l’art. 5-bis non era in vigore e non poteva costituire base per le sanzioni. La Corte ha però precisato che il giudice di rinvio dovrà verificare se le condotte integrassero comunque violazioni della disciplina previgente degli artt. 3 e 11 l. 21/1992, nonché la rilevanza della sentenza TAR e delle ordinanze cautelari. Sono stati dichiarati assorbiti il terzo, quarto e quinto motivo. La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio al Tribunale di Roma in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 345 c.p.c.

  La censura sulla produzione in appello del giudicato esterno è stata ritenuta priva di interesse perché la decisione impugnata non si è fondata esclusivamente sulla mancata prova del giudicato, avendo comunque esaminato il contenuto della sentenza amministrativa.

• art. 9, comma 3-bis, D.L. 30 dicembre 2016, n. 244 conv. in L. 27 febbraio 2017, n. 19

  La disposizione è stata letta come proroga della sospensione dell’efficacia delle modifiche alla legge n. 21/1992 fino al 31 dicembre 2017.

• art. 7-bis, comma 1, D.L. 10 febbraio 2009, n. 5 conv. in L. 9 aprile 2009, n. 33

  Ha disposto la sospensione dell’efficacia della riforma del 2008-2009 sulla disciplina NCC, sospensione poi prorogata dal legislatore del 2016-2017.

• art. 29, comma 1-quater, D.L. 20 dicembre 2008, n. 207 conv. in L. 27 febbraio 2009, n. 14

  Ha introdotto le modifiche alla legge quadro sul trasporto non di linea, incluse le nuove previsioni poi sospese dall’art. 7-bis e dalla proroga del 2016.

• art. 5-bis L. 15 gennaio 1992, n. 21

  Al momento dei fatti era sospeso e quindi non poteva fondare la legittimità delle sanzioni; la Corte richiama però la necessità di verificare eventuali violazioni della disciplina previgente.

• art. 3 L. 15 gennaio 1992, n. 21

  La disciplina previgente del servizio NCC resta vigente nel periodo di sospensione della riforma e va verificata dal giudice di rinvio.

• art. 11 L. 15 gennaio 1992, n. 21

  Il transito degli NCC nelle corsie preferenziali e nelle aree ZTL può essere regolamentato dai Comuni; sono legittimi regolamenti che subordinino l’accesso ad autorizzazione preventiva e ad ulteriori adempimenti.

• art. 112 c.p.c.

  La doglianza di ultrapetizione è stata proposta ma è rimasta assorbita per effetto dell’accoglimento del secondo motivo.

• art. 360, comma 1, nn. 3, 4 e 5, c.p.c.

  Sono i parametri di impugnazione invocati nei vari motivi di ricorso per violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatti decisivi.

• art. 385, comma 3, c.p.c.

  Il rinvio comporta che il giudice di merito provveda anche alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Massime di principio

• Quando la decisione di merito si fonda non solo sulla mancata prova del giudicato esterno ma anche sul contenuto sostanziale della sentenza amministrativa richiamata, la censura sulla tardività della sua produzione può difettare di interesse e quindi essere inammissibile.
• La proroga della sospensione dell’efficacia di una riforma legislativa impedisce di applicare alle condotte anteriori la nuova disciplina sospesa; per valutare la legittimità delle sanzioni occorre far riferimento alla normativa effettivamente vigente al momento del fatto.
• Nel settore NCC la disciplina statale può essere integrata da regolamenti comunali che impongano autorizzazione preventiva e ulteriori adempimenti per l’accesso a ZTL e corsie preferenziali, purché conformi alla legge e ai vincoli eurounitari.
• Se la disciplina sopravvenuta è sospesa, il giudice deve verificare se i fatti integrino comunque violazioni della disciplina previgente rimasta in vigore nel periodo considerato.
• L’accoglimento di un motivo che incide sulla base normativa dell’illecito comporta l’assorbimento delle ulteriori censure che presuppongono la stessa premessa decisoria.

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