Sentenza n. 3282/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il foglio di via obbligatorio adottato dal Questore in relazione alla sua partecipazione a una protesta presso uno showroom. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 d.lgs. n. 159/2011, erroneità e difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità e dell’art. 16 Cost., sostenendo che la manifestazione era pacifica, che il precedente di polizia per partecipazione a una riunione pubblica non preavvisata si era concluso con archiviazione e che il provvedimento non descriveva la specifica condotta individuale né esaminava la complessiva condotta di vita. Ha inoltre dedotto sviamento, assumendo che la misura fosse diretta a dissuaderla dalla partecipazione a future manifestazioni, e violazione dell’art. 2 del Protocollo n. 4 CEDU, anche in relazione agli artt. 10 e 11 CEDU, per l’effetto sproporzionatamente dissuasivo sulla libertà di circolazione e di manifestazione del pensiero. Il Ministero dell’Interno ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo, ritenendo insussistenti o comunque non adeguatamente dimostrati i presupposti soggettivi e oggettivi del foglio di via. L’art. 2 d.lgs. n. 159/2011 richiede sia l’appartenenza del destinatario a una delle categorie di cui all’art. 1, lett. c), sia un concreto pericolo per la sicurezza pubblica. Tali presupposti devono essere interpretati rigorosamente, alla luce dei parametri costituzionali e sovranazionali, valorizzando il vissuto criminale del soggetto e la precisa offensività delle condotte. Nel caso concreto il provvedimento richiamava la presenza della ricorrente a una manifestazione non violenta, durante la quale alcuni manifestanti avevano esposto striscioni, incollato le mani a vetrine e ruote di autovetture e determinato una momentanea sospensione dell’attività commerciale, ma non individuava adeguatamente la condotta specifica e individuale della ricorrente. Inoltre, non risultava comprovata la sua dedizione a comportamenti offensivi della sicurezza o della tranquillità pubblica. Il Collegio ha richiamato anche l’intrinseca criticità della limitazione territoriale, riferita a un comune diverso da quello in cui sarebbero state poste in essere alcune condotte valorizzate dall’amministrazione, e la necessità di rispettare il principio di proporzionalità. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il provvedimento è stato annullato; le spese sono state compensate per giustificati motivi, in considerazione dell’andamento della fase cautelare.

Norme richiamate

• art. 1, lett. c), d.lgs. n. 159/2011

  i provvedimenti previsti dal presente capo ... si applicano a coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica

  Individua il presupposto soggettivo del foglio di via: l’appartenenza, sulla base di elementi di fatto, a una categoria di persone dedite alla commissione di reati offensivi di determinati beni pubblici.

• art. 2 d.lgs. n. 159/2011

  Qualora le persone indicate nell'articolo 1 siano pericolose per la sicurezza pubblica e si trovino fuori dei luoghi di residenza, il questore può rimandarvele con provvedimento motivato e con foglio di via obbligatorio, inibendo loro di ritornare, senza preventiva autorizzazione ovvero per un periodo non superiore a tre anni, nel comune dal quale sono allontanate

  Il potere di adottare il foglio di via presuppone cumulativamente l’appartenenza a una categoria dell’art. 1 e la pericolosità per la sicurezza pubblica; la motivazione deve rendere verificabili tali presupposti e la misura deve essere proporzionata.

• art. 16 Cost.

  La limitazione della libertà di circolazione derivante dal foglio di via deve essere scrutinata in modo rigoroso e proporzionato.

• art. 2 Protocollo n. 4 CEDU

  La restrizione della libertà di circolazione deve risultare necessaria e proporzionata rispetto alle finalità di sicurezza pubblica e prevenzione dei reati.

• art. 10 CEDU

  La misura non può incidere sproporzionatamente sulla libertà di espressione, anche quando esercitata mediante partecipazione a manifestazioni.

• art. 11 CEDU

  La partecipazione pacifica a manifestazioni costituisce parametro rilevante nel controllo di proporzionalità della misura di prevenzione.

• art. 18 TULPS

  Il precedente richiamato dall’amministrazione, relativo alla partecipazione a una riunione pubblica non preavvisata, non è stato ritenuto sufficiente, da solo e in assenza di ulteriori elementi individualizzanti, a dimostrare i presupposti del foglio di via.

Massime di principio

• Il foglio di via obbligatorio richiede cumulativamente che il destinatario rientri, sulla base di concreti elementi di fatto, in una delle categorie soggettive previste dall’art. 1 d.lgs. n. 159/2011 e che sia pericoloso per la sicurezza pubblica; la mera partecipazione a una manifestazione non dimostra automaticamente tali presupposti.
• La partecipazione a una manifestazione non violenta non è, di per sé, sufficiente a qualificare il partecipante come persona socialmente pericolosa ai fini dell’art. 2 d.lgs. n. 159/2011, in mancanza dell’individuazione di una specifica condotta individuale qualificabile come reato o concretamente offensiva per la sicurezza o la tranquillità pubblica.
• La motivazione del foglio di via deve individualizzare la condotta del destinatario e indicare elementi idonei a dimostrarne la dedizione a comportamenti offensivi dei beni tutelati; il richiamo generico a condotte poste in essere da alcuni manifestanti non è sufficiente.
• Le misure di prevenzione del foglio di via, incidendo sulla libertà di circolazione e potenzialmente sulla libertà di manifestazione del pensiero, devono essere interpretate e applicate in modo rigoroso e proporzionato rispetto alla concreta finalità preventiva perseguita.
• La limitazione territoriale deve conservare una concreta idoneità preventiva rispetto alla pericolosità attribuita al destinatario; è sintomo di sproporzione una misura riferita a un territorio nel quale non risulti adeguatamente collegata la condotta valorizzata dall’amministrazione.

Come è indicizzato