Parere n. 1566/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal signor -OMISSIS- contro il Ministero dell’Interno per l’annullamento del decreto del Ministero dell’Interno –Direzione Centrale per gli Affari Generali e le Politiche del Personale della Polizia di Stato del 2 gennaio 2025, notificato in data 7 gennaio 2025.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del decreto del Ministero dell’Interno del 2 gennaio 2025, con cui è stata respinta l’istanza di conferimento dell’attestato di merito e del relativo nastrino per il servizio prestato durante l’emergenza Covid-19.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato il diniego dell’attestato di merito istituito per il personale della Polizia di Stato impiegato nell’emergenza nazionale da Covid-19, deducendo: a) la violazione del decreto istitutivo e delle circolari applicative, assumendo che il requisito del servizio prestato "senza demerito" dovesse essere verificato soltanto con riferimento alle attività direttamente connesse all’emergenza sanitaria; b) la violazione della circolare n. 333/C/2/9008-B/2010, nonché irragionevolezza, illogicità, difetto di motivazione, difetto di istruttoria e contraddittorietà, sostenendo che l’Amministrazione avrebbe attribuito rilievo automatico a una sanzione disciplinare senza una valutazione complessiva della posizione; c) la violazione dell’art. 20 della legge n. 241/1990, per asserita formazione del silenzio-assenso sull’istanza. Nel periodo compreso tra il 31 gennaio 2020 e il 31 marzo 2022 era stata irrogata al ricorrente la sanzione disciplinare del richiamo scritto, per inosservanza di un ordine di servizio. La sanzione risultava efficace, nonostante la pendenza di un ricorso per revocazione contro il precedente decreto decisorio relativo alla sanzione stessa.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto rispettato il contraddittorio e ha rigettato tutti i motivi. L’attestato di merito è stato qualificato come riconoscimento onorifico di natura premiale e selettiva, subordinato a una valutazione discrezionale dell’Amministrazione circa la complessiva meritevolezza del dipendente e il servizio prestato "senza demerito". Tale requisito deve essere riferito all’intero periodo di vigenza dello stato di emergenza nazionale, non soltanto ai giorni o alle attività specificamente connessi ai servizi premiabili. La sanzione disciplinare irrogata durante tale periodo poteva quindi essere considerata incompatibile con il requisito richiesto, anche se relativa a un’attività ordinaria e non direttamente riconducibile all’emergenza sanitaria. Non è stato ravvisato alcun automatismo preclusivo: l’Amministrazione aveva esaminato le osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e aveva motivato la decisione. La circolare generale del 2010 sull’"onorevole servizio" doveva essere coordinata con la disciplina speciale del riconoscimento Covid-19. È stata inoltre esclusa l’applicabilità del silenzio-assenso, poiché il conferimento di un riconoscimento onorifico premiale e selettivo richiede una valutazione discrezionale e una manifestazione espressa dell’Amministrazione.
Osservazioni
Primo motivo - Requisito del servizio prestato "senza demerito"
Il requisito deve essere verificato con riferimento all’intero periodo di vigenza dello stato di emergenza nazionale, dal 31 gennaio 2020 al 31 marzo 2022, e non soltanto in relazione ai giorni o alle attività direttamente collegate all’emergenza Covid-19. La sanzione disciplinare del richiamo scritto, irrogata il 5 ottobre 2021, ricade nel periodo rilevante e può essere valutata come incompatibile con il requisito del servizio senza demerito.
Secondo motivo - Rilevanza della sanzione disciplinare e adeguatezza dell’istruttoria
Non è emerso alcun automatismo preclusivo, difetto di istruttoria o difetto di motivazione. L’Amministrazione ha valutato la posizione del dipendente e le osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990. La sanzione per inosservanza di un ordine di servizio può rilevare nella valutazione complessiva di affidabilità, correttezza, disciplina e collaborazione, anche se l’illecito è stato qualificato come di non particolare gravità.
Secondo motivo - Coordinamento tra disciplina generale e disciplina speciale
La circolare n. 333/C/2/9008-B/2010, recante criteri generali per la valutazione dell’onorevole servizio, deve essere coordinata con il decreto del Capo della Polizia del 23 settembre 2020 e con le successive circolari applicative, che prevedono una disciplina speciale per il riconoscimento connesso all’emergenza Covid-19.
Terzo motivo - Inapplicabilità del silenzio-assenso
L’art. 20 della legge n. 241/1990 non si applica al conferimento dell’attestato di merito, poiché si tratta di un provvedimento premiale e selettivo fondato su una valutazione discrezionale della meritevolezza. Il decorso del termine procedimentale non poteva determinare l’accoglimento tacito dell’istanza.
Norme richiamate
Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, oggetto dell’affare esaminato dalla Sezione.
decreto del Capo della Polizia n. 559/A/2/765.M.9 del 23 settembre 2020
Istituisce l’attestato di merito e il relativo nastrino per il personale impiegato nell’emergenza nazionale da Covid-19, subordinandone il conferimento al servizio prestato senza demerito.
circolari applicative del 18 novembre 2020 e del 21 febbraio 2022
Danno attuazione alla disciplina speciale del riconoscimento e confermano la rilevanza del requisito del servizio prestato senza demerito nel contesto dell’emergenza pandemica.
art. 10-bis, legge n. 241/1990
Impone la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza e consente all’interessato di presentare osservazioni, che nel caso concreto sono state esaminate dall’Amministrazione.
circolare n. 333/C/2/9008-B/2010 del Ministero dell’Interno
Stabilisce criteri generali per la valutazione dell’onorevole servizio ai fini delle ricompense e delle onorificenze, ma deve essere coordinata con la disciplina speciale dell’attestato Covid-19.
Il silenzio-assenso non è applicabile al conferimento dell’attestato, perché il procedimento richiede una valutazione discrezionale e una manifestazione espressa della volontà amministrativa.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196
Costituisce, insieme agli articoli 5 e 6 del regolamento UE 2016/679, il presupposto per l’oscuramento dei dati identificativi del ricorrente.
articoli 5 e 6 del regolamento UE 2016/679
Sono richiamati quale ulteriore fondamento della tutela dei diritti e della dignità dell’interessato mediante oscuramento dei dati identificativi.
Massime di principio
- Il requisito del servizio prestato "senza demerito", previsto per un riconoscimento onorifico premiale e selettivo, può essere valutato con riferimento alla complessiva condotta di servizio del dipendente durante l’intero periodo temporale individuato dalla disciplina istitutiva, non soltanto rispetto alle singole attività direttamente premiabili.
- Nel conferimento di riconoscimenti onorifici fondati sulla meritevolezza, l’Amministrazione dispone di discrezionalità valutativa; il sindacato amministrativo è limitato alla verifica di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti.
- Una sanzione disciplinare irrogata durante il periodo di riferimento può essere valorizzata nella valutazione del servizio senza demerito anche quando riguardi un’attività ordinaria non direttamente connessa alla finalità specifica del riconoscimento.
- La rilevanza di una sanzione disciplinare ai fini di un riconoscimento onorifico non integra automaticamente un meccanismo preclusivo, quando l’Amministrazione abbia esaminato la posizione complessiva dell’interessato, le sue osservazioni procedimentali e abbia motivato la valutazione di incompatibilità con il requisito della condotta esemplare.
- Il silenzio-assenso non si forma nei procedimenti diretti al conferimento di riconoscimenti onorifici premiali e selettivi quando l’adozione del provvedimento richieda una valutazione discrezionale della meritevolezza del destinatario.
Diniego dell’attestato di merito per il servizio durante l’emergenza Covid-19
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un ispettore della Polizia di Stato contro il decreto del Ministero dell’Interno del 2 gennaio 2025, che aveva respinto la richiesta di conferimento dell’attestato di merito e del relativo nastrino istituiti per il personale impiegato nell’emergenza nazionale da Covid-19. Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha espresso parere per il rigetto del ricorso.
Premesse procedimentali
Il ricorrente aveva presentato l’istanza il 30 dicembre 2020. La Questura competente aveva comunicato il preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, rilevando l’esistenza di una sanzione disciplinare del richiamo scritto, irrogata il 5 ottobre 2021 per la mancata ottemperanza a un ordine del superiore gerarchico relativo alla copertura di un turno pomeridiano.
Il ricorrente aveva presentato osservazioni il 18 novembre 2022. Dopo averle esaminate, l’Amministrazione aveva respinto l’istanza con decreto del 2 gennaio 2025. La sanzione disciplinare era stata contestata in sede gerarchica e successivamente mediante ricorso straordinario, definito con decreto del Presidente della Repubblica del 24 settembre 2024 in conformità al parere del Consiglio di Stato n. 737/2024. Al momento dell’esame del presente ricorso risultava pendente un ricorso per revocazione, ma la sanzione conservava piena validità ed efficacia.
Motivi del ricorso
Il ricorrente ha dedotto tre ordini di censure:
- violazione del decreto istitutivo dell’attestato e delle circolari applicative, sostenendo che il servizio senza demerito dovesse essere valutato soltanto con riferimento alle attività direttamente connesse all’emergenza Covid-19;
- violazione della circolare n. 333/C/2/9008-B/2010, irragionevolezza, illogicità, difetto di motivazione, difetto di istruttoria e contraddittorietà, per l’asserito rilievo automatico attribuito alla sanzione disciplinare;
- violazione dell’art. 20 della legge n. 241/1990, per la presunta formazione del silenzio-assenso sull’istanza.
Natura del riconoscimento e limiti del sindacato
La Sezione ha qualificato l’attestato come riconoscimento onorifico di natura premiale e selettiva, diretto a valorizzare il personale che, durante l’emergenza pandemica, abbia prestato servizio con condotta irreprensibile e senza demerito.
La concessione presuppone una valutazione discrezionale dell’Amministrazione. Di conseguenza, il sindacato del giudice amministrativo non può sostituirsi alla valutazione di merito dell’autorità procedente, ma deve limitarsi alla verifica di eventuali profili di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti.
Valutazione del requisito del servizio senza demerito
La Sezione ha ritenuto corretto riferire il requisito del servizio senza demerito all’intero periodo di vigenza dello stato di emergenza nazionale, dal 31 gennaio 2020 al 31 marzo 2022. Il requisito non riguarda soltanto i giorni nei quali il dipendente abbia svolto attività tipizzate dalle circolari come direttamente premiabili, ma la complessiva condotta di servizio mantenuta nel periodo emergenziale.
Secondo il parere, sarebbe illogico frammentare il servizio del dipendente in relazione alle singole attività svolte, poiché la disciplina mira a premiare una condotta complessivamente immune da demeriti durante l’intero arco temporale di riferimento.
La sanzione disciplinare del richiamo scritto, irrogata il 5 ottobre 2021, ricadeva nel periodo rilevante. Essa poteva quindi essere valorizzata dall’Amministrazione, anche se l’episodio riguardava un turno ordinario presso l’Ufficio denunce e non un servizio specificamente connesso all’emergenza sanitaria.
Assenza di automatismo e adeguatezza dell’istruttoria
Il Consiglio di Stato ha escluso che il diniego fosse fondato su un automatismo preclusivo. L’Amministrazione aveva esaminato la posizione dell’interessato, valutato le osservazioni formulate ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e motivato la conclusione secondo cui la sanzione disciplinare escludeva il requisito del servizio senza demerito.
La sanzione per inosservanza di un ordine di servizio è stata ritenuta pertinente alla valutazione complessiva di affidabilità, correttezza, disciplina e collaborazione nei confronti dell’Amministrazione. Non assumeva rilievo decisivo il fatto che, nel procedimento disciplinare, la condotta fosse stata qualificata come di non particolare gravità: per il riconoscimento in esame era necessaria una condotta integralmente esente da demerito, non semplicemente priva di illeciti disciplinari gravi.
La circolare n. 333/C/2/9008-B/2010, relativa ai criteri generali per la valutazione dell’onorevole servizio, doveva essere coordinata con la disciplina speciale introdotta dal decreto del Capo della Polizia del 23 settembre 2020 e dalle successive circolari del 18 novembre 2020 e del 21 febbraio 2022. Nel contesto specifico, non è stata ritenuta manifestamente illogica o irragionevole la scelta di attribuire rilievo ostativo alla sanzione disciplinare.
Inapplicabilità del silenzio-assenso
La Sezione ha escluso l’applicabilità dell’art. 20 della legge n. 241/1990. Il conferimento dell’attestato è un provvedimento ampliativo di carattere premiale e selettivo, la cui adozione richiede una valutazione discrezionale della meritevolezza del dipendente.
Il mero decorso del termine procedimentale non poteva quindi determinare la formazione del silenzio-assenso. Era necessaria una manifestazione espressa della volontà amministrativa, sicché il successivo decreto di rigetto è stato ritenuto legittimo.
Conclusioni
La Sezione Prima ha ritenuto infondati tutti i motivi di ricorso e ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario. È stato inoltre disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare il ricorrente, ai sensi dell’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 196/2003 e degli articoli 5 e 6 del regolamento UE 2016/679.
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