Parere n. 1554/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Suddivisione del ruolo del personale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una pluralità di dipendenti già in servizio presso l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato contro il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli. L’impugnazione concerne il decreto ministeriale 8 novembre 2012, adottato in seguito all’incorporazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato nell’Agenzia delle dogane, limitatamente alla disposizione che ha articolato il ruolo del personale non dirigenziale nelle sezioni “dogane” e “monopoli”.

Premesse e svolgimento del procedimento

L’art. 23-quater del d.l. n. 95 del 2012, convertito dalla l. n. 135 del 2012, ha previsto, dal 1° dicembre 2012, l’incorporazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato nell’Agenzia delle dogane, poi denominata Agenzia delle dogane e dei monopoli. Il decreto ministeriale 8 novembre 2012 ha dato attuazione a tale incorporazione, prevedendo un ruolo unico del personale non dirigenziale articolato in due sezioni corrispondenti ai settori di provenienza e di attività.

Il ricorso è stato notificato nel febbraio 2013. La Sezione, con parere interlocutorio del 27 gennaio 2014, aveva respinto l’istanza cautelare e disposto la trasmissione della relazione istruttoria ai ricorrenti, per garantire il contraddittorio. Poiché non risultava documentato l’adempimento dell’ordine istruttorio, la Sezione ha successivamente sollecitato l’amministrazione e le parti, invitandole anche a comunicare l’eventuale persistenza dell’interesse alla decisione. In assenza di riscontro e considerata la risalenza dell’affare, il ricorso è stato deciso sulla base degli atti disponibili.

Motivi di ricorso

I ricorrenti hanno dedotto due principali censure. In primo luogo, hanno sostenuto che l’art. 23-quater, comma 5, della l. n. 135 del 2012 si limitasse a disporre l’inquadramento del personale trasferito nei ruoli dell’Agenzia incorporante, senza autorizzare la suddivisione del ruolo in due sezioni. Hanno quindi denunciato la violazione della norma primaria.

In secondo luogo, hanno lamentato eccesso di potere, irragionevolezza e disparità di trattamento. Secondo la prospettazione, la sezione separata riservata al personale proveniente dai Monopoli avrebbe potuto determinare una “segregazione” organizzativa, con limitazioni alla mobilità e alle future progressioni economiche e di carriera. È stata inoltre contestata la mancata previsione di un’analoga distinzione per il personale dirigenziale.

Valutazione sull’interesse a ricorrere

La Sezione rileva anzitutto che non emerge una lesione concreta e attuale della sfera giuridica dei ricorrenti. Non risulta neppure quale utilità concreta potrebbe derivare dall’annullamento della previsione impugnata. Il timore di futuri pregiudizi nelle progressioni o nei trattamenti è considerato meramente eventuale e non accompagnato dall’indicazione di provvedimenti applicativi effettivamente lesivi.

Tale rilievo avrebbe potuto condurre alla declaratoria di inammissibilità per difetto originario di interesse. Tuttavia, il parere esamina anche il merito delle censure e conclude per la loro infondatezza.

Natura e funzione della suddivisione in sezioni

Il decreto ministeriale è qualificato come atto esecutivo e attuativo della disciplina legislativa sull’incorporazione. Esso non modifica sostanzialmente il trattamento giuridico o economico del personale trasferito, ma prende atto, per esigenze di continuità amministrativa e organizzativa, delle diverse attività e professionalità già riferibili ai due enti.

La Sezione sottolinea che il ruolo del personale non dirigenziale è unico. Le sezioni rappresentano un’articolazione interna, collegata ai settori dogane e monopoli, e non due distinti ruoli giuridici. La soluzione è coerente con l’art. 23-quater, comma 7, che imponeva di assicurare la continuità delle funzioni fino al completamento del processo di riorganizzazione.

Trattamento giuridico, economico e progressioni

L’art. 23-quater, comma 5, garantisce al personale trasferito l’inquadramento nei ruoli dell’Agenzia incorporante e il mantenimento del trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, con eventuale assegno ad personam riassorbibile.

Secondo il parere, la suddivisione in sezioni non incide su tale trattamento né sulle modalità di progressione, che restano disciplinate dalle norme legislative e contrattuali applicabili all’intero comparto delle Agenzie fiscali. Le progressioni verticali sono soggette alla regola del concorso pubblico, con una possibile riserva per il personale interno non superiore al cinquanta per cento dei posti, ai sensi dell’art. 62 del d.lgs. n. 150 del 2009. Le progressioni economiche sono invece collegate alle risorse dei fondi per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività.

La circostanza che il personale già appartenente all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato fosse soggetto, dal 2004, al medesimo contratto collettivo nazionale del comparto Agenzie fiscali conferma, secondo la Sezione, la corrispondenza delle posizioni ordinamentali e l’assenza di un concreto pregiudizio derivante dalla distinzione sezionale.

Differenziazione rispetto al personale dirigenziale

La mancata previsione di sezioni distinte per il personale dirigenziale non è ritenuta illogica o discriminatoria. Le funzioni dirigenziali hanno natura manageriale e, secondo il parere, prescindono maggiormente dalla specificità dei singoli settori operativi. La differenza organizzativa tra personale dirigenziale e non dirigenziale è quindi giustificata dalla diversa natura delle funzioni esercitate.

Trattamento accessorio e successiva riorganizzazione

La Sezione esclude che la differenziazione transitoria di alcune componenti del trattamento accessorio, comprese le indennità di amministrazione, costituisca discriminazione. Essa riflette le diverse realtà organizzative e funzionali preesistenti e si inserisce in un processo di progressiva armonizzazione, richiamando gli accordi collettivi nazionali integrativi del 2009 e del 2012 e la nota dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato del 22 luglio 2011.

Il processo di riorganizzazione successivo all’incorporazione è stato poi completato mediante gli atti organizzativi dell’Agenzia, che hanno assicurato l’integrazione del personale in un unico ruolo e superato la fase transitoria della suddivisione in sezioni.

Conclusioni

La previsione delle sezioni “dogane” e “monopoli” è ritenuta una scelta organizzativa neutra, coerente con la continuità delle funzioni e dei servizi e non lesiva delle posizioni dei dipendenti. La prospettata segregazione del personale proveniente dai Monopoli resta una congettura non supportata da concreti atti applicativi pregiudizievoli.

La Sezione esprime pertanto il parere che il ricorso debba essere respinto.