Cassazione Civile, Sentenza n. 26429/2025 del 30/09/2025

Esito

La controversia

Gridelli è stato sanzionato con ordinanza-ingiunzione n. 5003/2013 dal Comune di Venezia per non avere esposto il contrassegno "LV" previsto dall'art. 32, comma 2, del Regolamento per il Coordinamento della Navigazione Locale nella Laguna Veneta. In opposizione dedusse l'incompetenza del Comune in favore della Provincia (oggi Città Metropolitana) sulla base della delega statale (D.Lgs. 422/1997) e delle norme che collegano potestà regolamentare e potestà sanzionatoria (art. 7-bis d.lgs. 267/2000, art. 17 L. 689/1981). Il Tribunale aveva ritenuto legittima l'azione del Comune per effetto di deleghe/disposizioni amministrative; la Cassazione ha impugnato tale decisione con due motivi, sostenendo che la competenza sanzionatoria spettasse alla Provincia/Città Metropolitana e che la Regione/Comune non potessero esercitare una materia che non era loro attribuita.

La decisione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso; ha cassato la sentenza del Tribunale di Venezia e, decidendo nel merito ai sensi dell'art. 384 c.p.c., ha accolto l'opposizione di Gridelli. Per effetto dell'accoglimento, è stata annullata l'ordinanza-ingiunzione n. 5003/2013 emessa dal Comune di Venezia. La Corte ha ritenuto che la disciplina dei contrassegni sia contenuta nel Regolamento adottato dalla Provincia (oggi Città Metropolitana) in virtù della delega dello Stato e che la potestà sanzionatoria spettasse alla Provincia/Città Metropolitana; la Regione non poteva delegare ai Comuni materia non di sua competenza. Le spese dei gradi di merito e del giudizio di legittimità sono state integralmente compensate in ragione della novità della questione e degli orientamenti giurisprudenziali divergenti.

Norme richiamate

• Costituzione, art. 117

  "La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite"

  La Corte richiama il principio secondo cui il potere regolamentare (e con esso le funzioni connesse) va a chi è titolare della competenza; ciò connette la potestà regolamentare alla potestà sanzionatoria dell'ente cui la materia è stata conferita

• D.Lgs. n. 267/2000 (T.U. enti locali), art. 7-bis

  "Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali, l’organo competente a irrogare la sanzione amministrativa è individuato ai sensi dell'articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689"

  Collega l'applicabilità delle sanzioni previste nei regolamenti locali alla disciplina dell'art. 17 della L. 689/1981, rafforzando il nesso tra regolamentazione locale e titolarità dell'azione sanzionatoria

• Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 17

  "Nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi, per le funzioni amministrative ad esse delegate, il rapporto è presentato all'ufficio regionale competente"; "per le violazioni dei regolamenti provinciali e comunali il rapporto è presentato, rispettivamente, al presidente della giunta provinciale o al sindaco"

  Stabilisce le regole procedurali per l'irrogazione delle sanzioni e individua l'organo cui va presentato il rapporto per l'azione sanzionatoria, implicando che l'ente titolare della competenza normativa esercita anche la funzione sanzionatoria salvo specifiche deleghe

• D.Lgs. 422/1997, art. 11 (e riferimenti art. 32 del Regolamento provinciale)

  Non è riportata una citazione testuale integrale nel provvedimento

  La Corte rileva che lo Stato ha delegato alla Provincia (oggi Città Metropolitana) la potestà regolamentare sul coordinamento della navigazione locale nella Laguna Veneta; il regolamento provinciale contiene la disciplina dei contrassegni e la previsione che la loro inosservanza sia sanzionata

• D.Lgs. n. 171/2005, art. 53, comma 3

  Nel provvedimento è indicato che il Regolamento rinvia a tale disposizione per le sanzioni

  Il regolamento provinciale rimanda alle sanzioni previste dal D.Lgs. 171/2005, ma la Corte sottolinea che l'applicazione delle sanzioni deve essere esercitata dall'ente competente per la materia

• Delibera della Giunta provinciale n. 4040

  Riferimento alla delibera (n. 4040/2008 o 4040/2015) evocata dalle parti, senza testo integrale riportato

  La delibera aveva disposto deleghe operative ai Comuni per l'applicazione di sanzioni amministrative regionali; la Corte tuttavia rileva che la Regione/Provincia non possono trasferire competenze che non possiedono e che la materia contrassegni era di competenza provinciale

• Regolamento per il Coordinamento della Navigazione Locale nella Laguna Veneta (Città Metropolitana di Venezia), art. 32

  "L’inosservanza delle norme di cui ai commi precedenti è sanzionata ai sensi dell’art. 53, comma 3 del D.Lgs. n. 171/2005"

  Il regolamento disciplina l'obbligo del contrassegno "LV" e rinvia alle sanzioni del D.Lgs. 171/2005, ma la Corte interpreta che il potere di comminare le sanzioni spettava all'ente che ha adottato il regolamento (Provincia/Città Metropolitana)

Massime di principio

• Il potere sanzionatorio segue, di norma, il potere regolamentare: chi è titolare della competenza normativa in una materia è generalmente l'ente legittimato ad applicare le relative sanzioni, salvo espresso e legittimo trasferimento di competenza.
• Le Regioni e gli Enti locali non possono delegare ad altri enti (Comuni) una materia che non rientra nelle proprie competenze: una delega o una delibera amministrativa non può creare competenze non attribuite dalla fonte normativa superiore.
• Quando un regolamento locale rinvia a sanzioni previste da normativa statale o regionale, occorre verificare attentamente le disposizioni di delega (D.Lgs., leggi statali, delibere) per individuare l'ente competente ad irrogare la sanzione.
• Le ordinanze-ingiunzioni emesse da un ente privo di competenza possono essere annullate; il controllo giurisdizionale verifica la legittimità dell'attribuzione del potere sanzionatorio.
• In caso di questioni di diritto nuove o con orientamenti giurisprudenziali contrastanti, i giudici possono compensare le spese processuali tra le parti.