Cassazione Civile, Ordinanza n. 13317/2026 del 08/05/2026

Esito

La controversia

Un ex consigliere di amministrazione di una banca impugnava, in opposizione ex art. 145 TUB, il provvedimento con cui la Banca d’Italia gli aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 163.000 per asserite omissioni e carenze, nella sua qualità di componente del CDA privo di deleghe, quanto all’organizzazione, ai controlli interni, alla gestione dei rischi, all’assetto delle deleghe, ai flussi informativi e ad alcune operazioni bancarie ritenute anomale (tra cui finanziamenti correlati, storni, investimenti, gestione di azioni proprie e determinazione del prezzo delle azioni). La Corte d’appello aveva rigettato l’opposizione. In cassazione il ricorrente proponeva 22 motivi: sosteneva, tra l’altro, la natura sostanzialmente penale della sanzione e l’applicabilità delle garanzie CEDU e Carta UE; contestava la motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio; deduceva tardività dell’accertamento e del procedimento; invocava la retroattività della lex mitior dopo il d.lgs. n. 72/2015; lamentava errori nella quantificazione della sanzione; censurava l’uso delle risultanze ispettive BCE e il diniego di accesso agli atti; negava la propria colpevolezza e la sufficienza della prova dell’elemento soggettivo; deduceva motivazione apparente della sentenza; contestava la proporzionalità della sanzione e la liquidazione delle spese; chiedeva infine rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha escluso che le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia per violazioni bancarie, nella versione ratione temporis applicabile, abbiano natura sostanzialmente penale; ha ritenuto legittima la motivazione per relationem al parere/proposta istruttoria; ha confermato che, per l’illecito bancario, il termine di decadenza per la contestazione decorre dal perfezionamento dell’accertamento con il visto del vertice competente e che non operano ulteriori termini decadenziali endoprocedimentali diversi da quelli previsti dalla legge; ha escluso la retroattività della disciplina più favorevole in materia amministrativa; ha giudicato infondate o inammissibili le censure sulla quantificazione della sanzione, sull’accesso agli atti, sulla prova dell’elemento soggettivo, sulla motivazione della sentenza e sulle spese. Ha inoltre negato i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla CGUE. È stata quindi confermata la sanzione e il ricorrente è stato condannato alle spese, oltre all’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 145 TUB

  Costituisce il rimedio di opposizione avverso le sanzioni amministrative della Banca d’Italia.

• artt. 144 ss. d.lgs. n. 385 del 1993

  Le sanzioni bancarie per esponenti aziendali, nel testo anteriore alle modifiche del d.lgs. n. 72 del 2015, non sono state ritenute sostanzialmente penali.

• art. 6 CEDU

  Non si applicano, secondo la Corte, le garanzie proprie del processo penale perché la sanzione non è sostanzialmente penale.

• art. 24 legge n. 262 del 2005

  Non esclude la legittimità della motivazione per relationem nei procedimenti sanzionatori della Banca d’Italia, se il contenuto della proposta è portato a conoscenza del destinatario.

• art. 4, comma 3, TUB

  Non impone una motivazione autonoma e integrale incompatibile con il rinvio alla proposta istruttoria.

• art. 14 legge n. 689 del 1981

  Il termine decadenziale per la contestazione differita decorre dal perfezionamento dell’accertamento; nel caso bancario, ciò avviene con il visto del vertice competente che chiude l’istruttoria.

• art. 19, comma 3, legge n. 689 del 1981

  Il termine di sei mesi riguarda esclusivamente l’efficacia della misura cautelare e non la perentorietà della conclusione del procedimento sanzionatorio.

• art. 28 legge n. 689 del 1981

  Resta applicabile il termine quinquennale di prescrizione della pretesa punitiva.

• art. 5 d.lgs. n. 72 del 2015

  Non comporta, per le sanzioni amministrative bancarie in esame, la retroattività della disciplina più favorevole.

• art. 6 d.lgs. n. 72 del 2015

  Non è stata ritenuta costituzionalmente illegittima nella parte in cui esclude l’applicazione del favor rei alle sanzioni considerate.

• art. 3 legge n. 689 del 1981

  La responsabilità richiede colpa, ma l’illecito omissivo può essere provato anche per presunzioni; per gli esponenti bancari la colpa è collegata alla mancata vigilanza dovuta.

• art. 11 legge n. 689 del 1981

  Richiamato dal ricorrente per la quantificazione, ma la Corte ha ritenuto insindacabile la valutazione di merito sulla proporzionalità della sanzione.

• art. 144 quater TUB

  La determinazione della sanzione resta rimessa alla valutazione di merito entro i limiti di legge, secondo la gravità concreta del fatto.

• art. 2392, comma 1, c.c.

  Gli amministratori devono vigilare e agire informati; non possono limitarsi a un ruolo passivo di mera attesa delle informazioni interne.

• art. 2441 c.c.

  Richiamato sulla determinazione del sovrapprezzo delle azioni; la Corte ha ritenuto che l’addebito riguardasse non il "prezzo giusto" in sé, ma la carenza del processo valutativo e di governo del procedimento.

• art. 263 TFUE

  Il ricorrente lo invocava per la motivazione degli atti, ma la Corte ha ritenuto che non impedisca la motivazione per relationem.

• art. 21-octies, comma 2, legge n. 241 del 1990

  È stato richiamato per affermare l’irrilevanza, nel caso, dei vizi procedimentali denunciati.

• art. 91 c.p.c.

  La parte soccombente è condannata alle spese anche quando la PA si difenda tramite avvocato dipendente, purché vi sia difesa tecnica.

• art. 132, n. 4, c.p.c.

  La motivazione della sentenza di merito è stata ritenuta effettiva e non apparente.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato negato perché non necessario e perché le questioni sollevate attenevano in larga parte al diritto interno e a principi già chiariti.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  È stato dato atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d’Italia per violazioni bancarie a carico di esponenti aziendali, nel regime anteriore al d.lgs. n. 72/2015, non sono automaticamente assimilabili a sanzioni penali ai fini dell’art. 6 CEDU; occorre valutarne gravosità, destinatari e funzione, e il solo carattere afflittivo non basta.
• Nel procedimento sanzionatorio bancario è legittima la motivazione per relationem al contenuto della proposta o dell’atto istruttorio, se il destinatario ne ha conoscenza integrale e può difendersi compiutamente; non è necessario il rinnovo testuale di tutte le ragioni da parte dell’organo decidente.
• Per le sanzioni amministrative delle autorità di vigilanza, il momento dell’accertamento non coincide con la mera acquisizione del fatto, ma con il completamento dell’istruttoria e la valutazione complessiva degli elementi dell’illecito; il termine di contestazione decorre da tale momento.
• Nella materia delle sanzioni amministrative non opera, salvo espressa previsione, un generale principio di retroattività della legge più favorevole; il favor rei penalistico non si estende in via automatica al sistema sanzionatorio amministrativo.
• Gli amministratori di banca hanno un dovere di vigilanza attiva, di acquisizione di informazioni e di intervento tempestivo al minimo segnale di anomalia; non possono difendersi invocando un affidamento meramente passivo nelle funzioni interne o l’esistenza di comitati e strutture di controllo.
• L’elemento soggettivo dell’illecito amministrativo può essere desunto da presunzioni semplici e dalla mancata attivazione dovuta dell’organo amministrativo; in presenza di violazioni omissive, grava sul destinatario l’onere di provare fatti idonei a escludere la colpa.
• La valutazione della gravità e della proporzionalità della sanzione amministrativa rientra nella discrezionalità del giudice di merito, sindacabile in cassazione solo nei limiti del controllo sulla presenza di un ragionamento effettivo e non manifestamente illogico.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non è dovuto quando la questione proposta riguarda in sostanza il diritto interno o quando la corretta interpretazione del diritto UE è già chiara o non lascia spazio a ragionevoli dubbi.

Come è indicizzato