Cassazione Civile, Ordinanza n. 22863/2024 del 16/08/2024

Esito

La controversia

Un privato ha agito davanti al tribunale chiedendo il risarcimento dei danni asseritamente derivati dalla mancata adozione, da parte del comune, di un'ordinanza di demolizione e ripristino nei confronti di una struttura sportiva ritenuta abusiva, perché edificata su terreno demaniale e su area inedificabile. Ha dedotto di avere più volte sollecitato l'intervento dell'ente e ha imputato all'inerzia comunale una responsabilità risarcitoria ex art. 2043 c.c., richiamando anche la lesione del proprio affidamento nella repressione dell'abuso. Nel ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ha sostenuto che la controversia spettasse al giudice ordinario. Il comune ha resistito eccependo, tra l'altro, la carenza di interesse dell'attore e soprattutto la giurisdizione amministrativa, poiché la pretesa investiva il mancato esercizio di un potere provvedimentale in materia urbanistico-edilizia. I funzionari comunali e il proprietario del complesso non hanno svolto attività in questa sede. La Corte ha esaminato se la domanda risarcitoria, pur formalmente proposta come azione aquiliana, implicasse in realtà la contestazione della legittimità del mancato esercizio del potere sanzionatorio comunale, e ha distinto tale profilo dalle domande dirette contro i funzionari in proprio e contro il privato proprietario della struttura.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo per la domanda proposta contro il Comune, perché il danno lamentato deriva dal mancato esercizio del potere sanzionatorio in materia urbanistica-edilizia e richiede la verifica della legittimità dell'azione amministrativa, rientrando quindi nella giurisdizione esclusiva amministrativa. Ha invece dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario per le domande proposte contro i due funzionari comunali in proprio e contro il proprietario della struttura sportiva confinante, poiché nei loro confronti la pretesa risarcitoria è rivolta a soggetti privati e non può radicarsi la giurisdizione amministrativa. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La domanda era formalmente prospettata come responsabilità aquiliana, ma la Corte ha rilevato che, quando il preteso danno dipende dal mancato esercizio di un potere amministrativo e richiede la verifica della legittimità dell'azione o inerzia della P.A., la giurisdizione resta del giudice amministrativo.

• art. 30 c.p.a.

  La Corte richiama la disciplina del risarcimento del danno da illegittimo esercizio del potere amministrativo, evidenziando che anche la domanda risarcitoria autonoma può ricadere nella sfera del giudice amministrativo se presuppone tale verifica.

• art. 103 Cost.

  È richiamato a fondamento del limite per cui il giudice amministrativo non può conoscere controversie nelle quali non sia parte una pubblica amministrazione o soggetto equiparato; perciò la domanda contro i funzionari in proprio resta devoluta al giudice ordinario.

• art. 133, comma 1, lett. f), d.lgs. n. 104 del 2010

  Viene indicato come base della giurisdizione esclusiva amministrativa nelle controversie in materia urbanistica ed edilizia concernenti tutti gli aspetti dell'uso del territorio, comprese le contestazioni sul mancato esercizio del potere demolitorio.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d.lgs. n. 104 del 2010

  È richiamato insieme alla lettera f) come ulteriore riferimento alla giurisdizione esclusiva amministrativa nelle controversie collegate all'esercizio del potere pubblico e alla disciplina dell'uso del territorio.

• art. 28 Cost.

  È menzionato per evidenziare che l'eventuale responsabilità dei funzionari può essere anche solidale con l'amministrazione, ma ciò non sposta la giurisdizione quando la domanda è proposta nei loro confronti in proprio.

Massime di principio

• Quando la pretesa risarcitoria del privato presuppone la verifica della legittimità del mancato esercizio di un potere provvedimentale della pubblica amministrazione, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, anche se l'azione è formalmente proposta come domanda ex art. 2043 c.c.
• La qualificazione della posizione giuridica del privato dipende dal petitum sostanziale: se il danno lamentato deriva dalla contestazione dell'omesso o cattivo esercizio del potere amministrativo in materia urbanistico-edilizia, la posizione è di interesse legittimo e la giurisdizione è amministrativa.
• La domanda risarcitoria contro funzionari pubblici convenuti in proprio non rientra nella giurisdizione amministrativa, perché l'art. 103 Cost. limita tale giurisdizione alle controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione o un soggetto equiparato.
• La connessione con una domanda proposta anche contro l'ente pubblico non consente di attrarre nella giurisdizione amministrativa la pretesa diretta contro il funzionario in proprio, la cui responsabilità va valutata dal giudice ordinario.
• In materia urbanistica ed edilizia, la giurisdizione esclusiva amministrativa copre non solo gli atti adottati, ma anche la contestazione del mancato esercizio del potere sanzionatorio, ove l'accertamento della fondatezza della domanda richieda il giudizio sulla legittimità dell'azione o inerzia dell'amministrazione.

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