Cassazione Civile, Ordinanza n. 22862/2024 del 16/08/2024

Esito

La controversia

Una società cooperativa agricola aveva convenuto in giudizio l'ente pubblico preposto alla gestione dell'aiuto chiedendo, in via principale, l'accertamento dell'avvenuta conclusione di contratti di magazzinaggio privato del vino e la condanna al pagamento del contributo previsto dalla disciplina comunitaria; in subordine, chiedeva il risarcimento del danno per la perdita del beneficio economico, che assumeva causata dal ritardo e dall'inerzia del funzionario incaricato dei controlli. Il Tribunale aveva declinato la giurisdizione del giudice ordinario ritenendo che la materia implicasse valutazioni discrezionali dell'amministrazione e quindi interessi legittimi. La Corte d'appello aveva invece affermato la giurisdizione ordinaria, reputando l'attività amministrativa meramente tecnica e vincolata. L'ente ricorrente ha impugnato tale decisione deducendo violazione delle norme sul riparto di giurisdizione, sostenendo che l'erogazione dell'aiuto dipendesse da un potere autoritativo discrezionale e che, pertanto, la controversia appartenesse al giudice amministrativo. La Suprema Corte ha però ritenuto infondato il motivo: la disciplina comunitaria sugli aiuti al magazzinaggio privato configura un rapporto obbligatorio di natura contrattuale, interamente regolato da norme eteronome, nel quale l'amministrazione svolge una verifica vincolata dei presupposti senza margini di apprezzamento discrezionale sull'an, quid e quomodo del beneficio. Anche la domanda risarcitoria subordinata resta attratta alla giurisdizione ordinaria, poiché l'asserita negligenza si colloca in un rapporto paritario e non nell'esercizio di un potere autoritativo. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione delle spese.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario sia sulla domanda principale di pagamento dell'aiuto sia sulla domanda subordinata di risarcimento del danno, perché la fattispecie si inserisce in un rapporto obbligatorio derivante dalla disciplina comunitaria e non in un esercizio discrezionale di potere amministrativo. Il ricorso dell'ente pubblico è stato rigettato; le spese del giudizio di legittimità sono state compensate in ragione dell'assenza di un orientamento consolidato e della presenza di un diverso indirizzo della giurisprudenza amministrativa. È stato inoltre escluso l'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato, trattandosi di amministrazione dello Stato.

Norme richiamate

• artt. 3 e 5 l. n. 1034/1971

  richiamati dal ricorrente per sostenere la giurisdizione amministrativa, ma ritenuti non applicabili alla fattispecie, poiché la controversia riguarda un rapporto obbligatorio e non l'esercizio di potere discrezionale

• art. 33 d.lgs. n. 80/1998

  norma invocata sul riparto di giurisdizione, ma superata dalla qualificazione della controversia come avente ad oggetto un diritto soggettivo

• art. 7 l. n. 205/2000

  richiamato ai fini del riparto di giurisdizione, ma non idoneo a radicare la giurisdizione amministrativa nel caso concreto

• artt. 7 e ss. d.lgs. n. 104/2010

  richiamati come disciplina generale del processo amministrativo, ma non ritenuti decisivi per la controversia

• artt. 24-26 Regolamento CE n. 1493/1999

  disciplinano il regime degli aiuti al magazzinaggio privato, quale base normativa del beneficio invocato

• artt. 23-39 Regolamento CE n. 1623/2000

  dettagliano i contratti di magazzinaggio privato e mostrano che il rapporto è regolato in modo compiuto dalla normativa comunitaria

• art. 29 Regolamento CE n. 1623/2000

  prevede i dati analitici da presentare per attivare l'opzione del produttore verso il magazzinaggio privato

• art. 33 Regolamento CE n. 1623/2000

  consente la cessazione anticipata del contratto alle condizioni previste, confermando la struttura contrattuale del rapporto

• art. 34 Regolamento CE n. 1623/2000

  disciplina le modalità di esecuzione del magazzinaggio; il suo rispetto rende dovuto il pagamento dell'aiuto

• art. 35 Regolamento CE n. 1623/2000

  prevede una delle ipotesi di cessazione/risoluzione del contratto con effetto sulla corresponsione proporzionale dell'aiuto

• art. 36 Regolamento CE n. 1623/2000

  stabilisce che l'aiuto non è corrisposto se il produttore non adempie agli obblighi contrattuali o rifiuta i controlli, salvo forza maggiore

• art. 37 Regolamento CE n. 1623/2000

  prevede il versamento dell'aiuto entro tre mesi dalla scadenza del contratto e la riduzione proporzionale in caso di cessazione anticipata o alterazioni del prodotto

• art. 26 Regolamento CE n. 1493/1999

  non è espressione di un potere autoritativo dell'organismo nazionale, ma rinvia alla disciplina generale del regime di aiuti e alla possibilità di limitarne l'applicazione per ragioni di mercato

• art. 75 Regolamento CE n. 1493/1999

  rinvia alla procedura comunitaria e alle competenze di esecuzione della Commissione, non a un potere discrezionale dell'amministrazione nazionale

• art. 4 decisione 1999/468/CE

  richiamato come parte della procedura di esercizio delle competenze di esecuzione della Commissione

• art. 7 decisione 1999/468/CE

  richiamato come parte della procedura di esercizio delle competenze di esecuzione della Commissione

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  il ricorso lo indicava formalmente, ma la Corte ha precisato che, trattandosi di questione di giurisdizione, il riferimento corretto è all'art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.

• art. 382, comma 1, c.p.c.

  consente alla Corte di statuire sulla giurisdizione nel dispositivo

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  menzionato quale base della trattazione in camera di consiglio

• art. 7 e ss. d.lgs. n. 104/2010

  richiamato in relazione alla giurisdizione amministrativa, ma non applicato nel caso concreto

• art. 103 Regolamento n. 555/2008 della Commissione

  richiamato solo per precisare l'abrogazione del regolamento precedente applicabile ratione temporis

• art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.

  indicato dalla Corte come il corretto parametro per la trattazione della questione di giurisdizione

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi o sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione dipende dalla natura della situazione soggettiva azionata: sussiste giurisdizione del giudice ordinario quando il beneficio è direttamente riconosciuto dalla legge e l'amministrazione deve solo verificare in modo vincolato la sussistenza dei presupposti.
• La presenza di una disciplina normativa dettagliata e interamente eteronoma del rapporto può conferire alla relazione tra beneficiario e amministrazione natura obbligatoria/contrattuale, escludendo margini di discrezionalità amministrativa sull'an, sul quid e sul quomodo dell'erogazione.
• Quando l'ente pubblico è tenuto a compiere un accertamento tecnico e vincolato dei requisiti per l'accesso a un aiuto, il diniego o la mancata erogazione non integrano necessariamente esercizio di potere autoritativo, ma possono tradursi nella violazione di un diritto soggettivo al pagamento.
• La domanda risarcitoria fondata sul ritardo o sulla negligenza dell'amministrazione resta attratta alla giurisdizione ordinaria se il comportamento contestato si colloca nell'ambito di un rapporto paritario e non nell'esercizio di un potere amministrativo.
• In presenza di domande cumulate tra loro subordinate, la decisione sulla giurisdizione deve investire l'intera controversia senza sciogliere il nesso di subordinazione voluto dalla parte, ma pronunciando anche sulla domanda subordinata per l'ipotesi di mancato accoglimento della principale.

Come è indicizzato