Cassazione Civile, Ordinanza n. 03543/2023 del 06/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da una società di navigazione per il pagamento di euro 477.798,84, oltre interessi, dovuti a titolo di corrispettivo per trasporti marittimi di rifiuti eseguiti nel 2008 in base a ordinanze del Commissario straordinario per l'emergenza rifiuti in Campania. La Presidenza del Consiglio propose opposizione al decreto, deducendo, tra l'altro, difetto di giurisdizione, incompetenza territoriale, difetto di legittimazione processuale e di jus postulandi, improcedibilità della domanda ai sensi dell'art. 3, comma 5, d.l. n. 195/2009 e infondatezza della pretesa. Il Tribunale di Roma dichiarò la propria incompetenza per territorio e la nullità del decreto ingiuntivo; riassunta la causa a Napoli, il Tribunale accolse la domanda della società. In appello, però, la Presidenza del Consiglio ottenne la riforma della decisione: la Corte territoriale ritenne inapplicabile la disciplina sopravvenuta sulla presentazione della domanda al passivo, confermò la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio, ma soprattutto escluse l'esistenza di un valido contratto scritto tra le parti, affermando che per i contratti della P.A. era necessaria la consacrazione del consenso in un unico documento sottoscritto dalle parti e che le ordinanze commissariali non bastavano a integrare l'accettazione. La società ricorse per cassazione con due motivi: con il primo denunciò violazione degli artt. 16 e 17 r.d. n. 2440/1923 e degli artt. 1326 e segg. c.c., sostenendo che il contratto poteva validamente formarsi anche mediante scambio di dichiarazioni scritte e che, per l'urgenza dell'esecuzione, non era necessaria una formale accettazione in un unico documento; con il secondo dedusse violazione delle norme sulla nullità e del diritto di difesa, lamentando che la Corte d'appello avesse rilevato d'ufficio la nullità del contratto senza instaurare il contraddittorio sul punto. La Cassazione ha ritenuto infondato il secondo motivo, osservando che la questione non era stata rilevata d'ufficio ma sollevata dalla parte appellante, e ha accolto il primo motivo, richiamando il nuovo orientamento secondo cui la forma scritta richiesta per i contratti della P.A. non esige necessariamente un unico documento sottoscritto contestualmente, potendo il vincolo formarsi anche tramite atti scritti separati o scambio di dichiarazioni, purché sia chiara e certa la volontà negoziale. Ha quindi cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d'appello di Napoli in diversa composizione per nuovo esame del contenuto delle ordinanze e delle offerte contrattuali e per la regolazione delle spese.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ha rigettato il secondo motivo e ha cassato la sentenza della Corte d'appello di Napoli con rinvio alla medesima Corte, in diversa composizione, affinché verifichi se le ordinanze commissariali e le offerte della società, considerate nel loro contenuto, integrino un valido contratto scritto con la pubblica amministrazione anche se non racchiuso in un unico documento. La Cassazione ha inoltre precisato che il rilievo di nullità per difetto di forma non è stato operato d'ufficio dalla Corte territoriale, ma nell'ambito di un motivo di appello specifico, con conseguente insussistenza della dedotta violazione del contraddittorio. Il giudice di rinvio dovrà provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 16 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  La forma scritta è richiesta per la validità dei contratti della pubblica amministrazione, ma non implica necessariamente un unico documento sottoscritto contestualmente dalle parti.

• art. 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  La norma consente, in determinati casi, la formazione del vincolo contrattuale mediante dichiarazioni scritte separate; tale disciplina è stata letta in senso non rigidamente formalistico.

• art. 1326 c.c.

  La formazione del consenso può avvenire attraverso proposta e accettazione, anche mediante atti scritti separati, se il contenuto negoziale è certo e inequivoco.

• art. 1327 c.c.

  La ricorrente lo invoca per sostenere che, nei casi previsti, il contratto può concludersi con inizio dell'esecuzione senza preventiva accettazione espressa.

• art. 1418 c.c.

  Invocato per censurare la declaratoria di nullità del contratto.

• art. 1421 c.c.

  Invocato per contestare la rilevazione della nullità e i limiti del rilievo officioso.

• art. 24 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a tutela del diritto di difesa e del contraddittorio.

• art. 111 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a tutela del giusto processo e del contraddittorio.

• art. 101, secondo comma, c.p.c.

  Richiamato per sostenere la necessità di previa attivazione del contraddittorio sulla questione di nullità.

• art. 3, comma 5, d.l. 30 dicembre 2009, n. 195

  La Corte d'appello ne aveva escluso l'applicabilità, ritenendo non imposto ai creditori un termine perentorio per l'ammissione al passivo.

• art. 133, comma 1, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163

  Richiamato nel giudizio di merito per la determinazione del tasso di interesse dovuto sul credito riconosciuto.

• art. 4 l. 25 marzo 1958, n. 260

  La Corte d'appello ha ritenuto che la riassunzione del giudizio non valesse a sanare eventuali decadenze maturate, ivi compresa quella prevista da tale norma.

• art. 5, comma 4, l. 24 febbraio 1992, n. 225

  Richiamato per qualificare la natura statale degli uffici commissariali e l'imputazione della loro attività all'amministrazione delegante.

Massime di principio

• Nei contratti stipulati dalla pubblica amministrazione, la forma scritta ad substantiam non richiede sempre la redazione di un unico documento unitario: il requisito può essere soddisfatto anche mediante atti scritti separati o scambio di dichiarazioni scritte, purché l'accordo sia inequivocabilmente ricostruibile e i suoi elementi essenziali risultino certi.
• Quando la nullità per difetto di forma è dedotta come questione di diritto e fatto nel giudizio di merito, il suo rilievo non viola il contraddittorio se la questione è stata specificamente devoluta dalla parte avversaria e la controparte ha potuto difendersi pienamente; la lesione del contraddittorio è configurabile solo se la questione è stata effettivamente rilevata d'ufficio senza preventiva interazione processuale e la parte dimostra il concreto pregiudizio difensivo subito.
• Ai fini della validità del contratto con la pubblica amministrazione, ciò che rileva è la certezza del contenuto negoziale e dell'assetto patrimoniale concordato, non un formalismo meramente cartolare privo di funzione di garanzia.
• Il giudice di rinvio, in presenza di documenti amministrativi che rinviano a condizioni economiche già formulate dal privato, deve verificare il contenuto complessivo degli atti per stabilire se vi sia stato un incontro di volontà idoneo a perfezionare il contratto

Come è indicizzato