Cassazione Civile, Sentenza n. 35911/2023 del 22/12/2023

Esito

La controversia

Impugnazione di avvisi di accertamento IMU/ICI relativi ad aree in cui si svolge attività estrattiva (particelle ricadenti in zona E e D o zone miste): la ricorrente deduceva mancata pronuncia su vizi di motivazione dell'avviso, carenza di potere del concessionario, errata qualificazione urbanistica (territori agricoli vs aree fabbricabili), errata determinazione del valore dei terreni (€/mq 78,21), doppia imposizione/violazione del divieto di doppia imposizione, omessa esclusione o riduzione delle sanzioni per incertezza normativa, mancata applicazione del principio di assorbimento delle sanzioni tra omessa dichiarazione e omesso versamento, e mancata applicazione del cumulo giuridico/continuazione per pluriennali omissioni.

La decisione

Il ricorso è stato parzialmente accolto. La Corte ha confermato che le aree inserite nel piano regionale delle attività estrattive vanno considerate, ai fini fiscali, come aree fabbricabili (anche se ricadenti in zona E), per la mera potenzialità edificatoria e per le autorizzazioni estrattive. Sono però censurate le decisioni che non hanno applicato correttamente i criteri di valutazione di cui all'art. 5, comma 5, d.lgs. 504/1992: la motivazione della Commissione è insufficiente su determinazione del valore e va integrata con accertamenti (motivi quarto e sesto parzialmente accolti e rimessa per ulteriori accertamenti). Accolto il motivo sull'applicazione delle sanzioni: la sanzione per omessa dichiarazione assorbe quella per omesso versamento e non devono essere cumulativamente applicate entrambe; pertanto va applicata la graduazione di cui all'art. 14 d.lgs. 504/1992 (motivo ottavo accolto). Accolto inoltre il motivo relativo al cumulo giuridico/continuazione: in caso di plurime violazioni per anni diversi va applicato il regime di continuazione attenuata ex art. 12, comma 5, d.lgs. 472/1997 e il giudice deve rideterminare la sanzione complessiva (motivo nono accolto). Gli altri motivi (mancata pronuncia su potere del concessionario, questioni interpretative generali relative a norme urbanistiche e tributarie, eccezioni relative a pertinenze in parte respinte) sono stati respinti. Sentenza cassata parzialmente e rinviata per i profili di accertamento del valore e per l'effetto consequenziale della ricalcolazione delle sanzioni.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, lett. b), D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504

  "per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità. Sono considerati, tuttavia, non fabbricabili i terreni posseduti e condotti dai soggetti indicati nel comma 1 dell'articolo 9, sui quali persiste l'utilizzazione agro-silvo-pastorale mediante l'esercizio di attività dirette alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, alla funghicoltura ed all'allevamento di animali"

  La Corte interpreta la nozione di area fabbricabile in senso ampio: oltre alla destinazione desumibile dal PRG rileva la potenzialità edificatoria (anche quando limitata a fabbricati strumentali per l'attività estrattiva). L'esclusione come terreno agricolo richiede esercizio effettivo dell'attività agricola e possesso/condotta da soggetti previsti dall'art. 9.

• art. 5, comma 5, D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504

  Per le aree fabbricabili il valore imponibile è il valore venale in comune commercio alla data del 1° gennaio dell'anno di imposizione e deve essere determinato considerando zona territoriale, indice di edificabilità, destinazione d'uso consentita, oneri per lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione e prezzi medi di mercato; tali criteri sono vincolanti e il giudice deve espressamente valutarli.

• art. 12, comma 5, D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472

  Introduce il principio di cumulo giuridico/continuazione attenuata: in caso di violazioni relative a più annualità si applica un'unica sanzione risultante dall'unificazione delle violazioni, con aumento della sanzione base da metà a triplo; il giudice deve ricostruire l'intera serie e rideterminare la sanzione se l'amministrazione non ha operato il cumulo.

• art. 14, D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (come modificato)

  Stabilisce la graduazione delle sanzioni per omissione o infedeltà della dichiarazione/denuncia: la sanzione massima (pari fino al 200%) si applica quando all'omessa dichiarazione si accompagna l'omesso versamento; la Corte ha rilevato che non possono essere cumulate separatamente sanzioni per omessa dichiarazione e per omesso versamento quando l'una è assorbita dall'altra, e va applicata la misura corretta secondo la graduazione normativa.

• art. 10, comma 4, D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504

  Disciplina l'obbligo di dichiarare gli immobili e le variazioni; la Corte ricorda che l'obbligo di dichiarazione ICI è rimasto per i casi in cui i dati non risultano dalle banche dati catastali, rilevante per la determinazione delle sanzioni.

• art. 112 c.p.c.

  Norma sull'omessa pronuncia del giudice: la Corte rileva l'omessa pronuncia su alcune domande e ricorda che l'omissione può essere sanata dalla Corte di Cassazione integrando la motivazione (art. 384 c.p.c.) quando le questioni di diritto risultino infondate, o altrimenti comportare annullamento e rinvio.

• art. 36, comma 2, D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (interpretazione autentica dell'art.2)

  Ha influenzato la lettura dell'art.2 d.lgs. 504/1992 chiarendo che rileva la qualificazione del PRG ma lasciando intatto il criterio alternativo delle possibilità effettive di edificazione; la Corte lo richiama per sostenere che la potenzialità edificatoria resta criterio autonomo.

Massime di principio

• Terreni inseriti in piani o registri delle attività estrattive o muniti di autorizzazioni estrattive possono essere considerati, ai fini IMU/ICI, aree fabbricabili per la sola potenzialità edificatoria anche se urbanisticamente classificati in zone agricole; non serve che siano già edificati.
• La qualificazione fiscale (agricolo vs fabbricabile) si fonda sulla potenzialità edificatoria e su elementi obiettivi percepibili dal mercato; l'urbanistica e il piano cave sono elementi rilevanti ma non vincolano ex se il terreno presenta possibilità effettive di edificazione.
• La determinazione del valore venale di aree fabbricabili deve rispettare i criteri tassativi dell'art. 5, comma 5, d.lgs. 504/1992 (zona, indice di edificabilità, destinazione d'uso, oneri di adattamento, prezzi di mercato): il giudice e l'ente devono motivare specificamente rispetto a questi parametri, e il mancato esame giustifica rinvio o integrazione.
• Le delibere comunali di determinazione dei valori e i contratti di concessione sono atti conoscibili; non è obbligatorio allegare la delibera a ogni avviso se il provvedimento richiama il contratto o l'atto pubblico conosciuto; la legittimazione del concessionario può derivare dal contratto di concessione.
• Sanzioni tributarie: non è corretto cumulare separatamente sanzioni per omessa dichiarazione e per omesso versamento quando l'una è assorbibile nell'altra; va applicata la graduazione prevista dalla normativa (art. 14) e ridotta o ricalcolata se necessario.
• Cumulo giuridico/continuazione: per violazioni ripetute su più annualità il regime applicabile è quello della continuazione attenuata (art. 12, comma 5, d.lgs. 472/1997): il giudice deve, se necessario, ricostruire l'intera serie e applicare un unico quantum sanzionatorio aumentato secondo le regole di legge.
• Se il giudice d'appello omette di pronunciarsi su motivi decisivi, la Corte di Cassazione può integrare la motivazione ove possibile; altrimenti la sentenza va annullata e rinviata per ulteriori accertamenti di merito.