Cassazione Civile, Sentenza n. 3077/2023 del 01/02/2023

Esito

La controversia

FIBE impugnava la sentenza del TSAP che aveva respinto la domanda di annullamento di vari atti ministeriali e commissariali (decreto MATTM n.4557/2008, nota MATTM 16.12.2008, atto MATTM 22.12.2010 con prot. 6270/2010) che imponevano misure di prevenzione e la messa in sicurezza d'emergenza (m.i.s.e.) e la caratterizzazione/bonifica dell'area della discarica "Cava Giuliani" a Giugliano, per presunta contaminazione della falda. FIBE sosteneva, in sintesi: difetti procedurali (omesso avvio del procedimento), difetto di istruttoria e di motivazione, errata identificazione del sito e della responsabilità, estraneità della società alla causazione dell'inquinamento (proprietaria non responsabile), e quindi illegittimità dell'imposizione delle misure di messa in sicurezza/bonifica.

La decisione

Le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno ritenuto fondati i primi due motivi del ricorso, censurando l'interpretazione del TSAP che aveva attribuito al proprietario non responsabile una forma di responsabilità oggettiva che giustificasse l'imposizione delle m.i.s.e. in assenza di prova del nesso causale. La Corte ha affermato che: (i) il diritto nazionale (D.lgs. n.152/2006) non impone automaticamente al proprietario non responsabile l'obbligo di eseguire misure di messa in sicurezza d'emergenza o bonifica; (ii) le m.i.s.e. sono misure targate per condizioni di emergenza e, in linea di principio, sono rivolte al responsabile della contaminazione o richiedono un fondamento soggettivo/causale per essere imposte al proprietario non responsabile; (iii) le P.A. hanno l'onere di ricercare ed individuare il responsabile e di motivare adeguatamente l'imposizione di misure, salvo casi di chiara e urgente pericolosità. La Corte ha quindi censurato la pronuncia impugnata per avere essa esteso la responsabilità al proprietario in assenza di adeguata base legale e probatoria. Conseguentemente la sentenza di merito è stata annullata (o comunque affetta da vizio di diritto) e la vicenda dovrà essere riesaminata alla luce dei principi giuridici enunciati (con conseguente rimessione/adeguamento del procedimento amministrativo/giudiziario alle regole indicate).

Norme richiamate

• D.lgs. 3 aprile 2006, n.152 (Codice dell'ambiente)

  art. 240 (lett. i, l, m, n, o, t), art. 242, art. 244, art. 245, art. 253, art. 298-bis, art. 302, art. 308, art. 311, artt. 239-245 (Titolo V Parte Quarta/Bonifica)

  Il d.lgs. 152/2006 disciplina in modo speciale prevenzione, messa in sicurezza e bonifica; impone obblighi di notifica e misure preventive al proprietario non responsabile (art.245) ma non lo rende automaticamente obbligato ad eseguire m.i.s.e./bonifica. La responsabilità oggettiva è prevista per specifiche attività professionali (art.311) mentre per altri casi resta necessario il nesso causale o la colpevolezza dell'operatore.

• Direttiva 2004/35/CE (Responsabilità ambientale)

  art.1, art.2 (definizioni), art.3, art.7, art.8, art.16 (disposizioni più severe da parte degli Stati membri)

  La direttiva impone il principio 'chi inquina paga' e favorisce responsabilità anche oggettive per operatori di attività pericolose; però lascia margine agli Stati per adottare norme più severe purché compatibili con i Trattati europei; non autorizza l'imposizione automatica di obblighi di riparazione al proprietario non responsabile in assenza di base normativa nazionale chiara e prova del nesso causale.

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE)

  art.191, art.192, art.193

  Fornisce il quadro di principio (precauzione, azione preventiva, 'chi inquina paga') e disciplina la competenza dell'Unione: le direttive stabiliscono obiettivi ma la legislazione nazionale può prevedere livelli di tutela più elevati, compatibilmente con i Trattati.

• Giurisprudenza Corte di Giustizia UE

  Causa C-378/08 (9 marzo 2010), C-534/13 (4 marzo 2015), altre pronunce citate

  La CGUE ha stabilito che gli Stati devono individuare l'operatore responsabile e che la direttiva si applica solo a danni verificatisi entro il perimetro temporale previsto; ha altresì ammesso margini per presunzioni (vicinanza attività-sito, corrispondenza sostanze) purché rispettino la prova del nesso causale e il diritto nazionale.

• Codice Civile

  art. 2043, art. 2050, art. 2051, art. 2697

  Le norme civilistiche sulla responsabilità da fatto illecito e da cose in custodia non sono sovrapponibili alla disciplina speciale ambientale: il codice dell'ambiente ha disciplina autonoma e specifica, per cui non si può automaticamente richiamare la responsabilità di custodia/posizione del codice civile per imporre misure di bonifica al proprietario non responsabile.

• Legge n.241/1990

  Principi di procedimento amministrativo e di accesso agli atti; rileva per la necessità di motivazione, partecipazione e comunicazione dei provvedimenti, salvo le eccezioni previste per situazioni di urgente necessità.

• Direttiva 2008/99/CE (Tutela penale dell'ambiente)

  Impegna gli Stati membri a prevedere sanzioni efficaci e dissuasive per reati ambientali; rafforza l'idea che la tutela ambientale può avere anche rilievo penale e che la normativa deve essere sufficientemente chiara sugli obblighi di bonifica.

• Normativa penale italiana (omessa bonifica)

  Prevede responsabilità penale per chi, obbligato per legge o per ordine, non provvede alla bonifica/ripristino; rende importante la precisa definizione degli obblighi amministrativi e la loro base legale per evitare incongruenze tra sfera amministrativa e rischio penale.

• D.l. 30 novembre 2005, n.245 (conv. L. 27.1.2006, n.21)

  art.1 (riferito alla gestione provvisoria delle imprese affidatarie fino alla consegna degli impianti ai nuovi gestori)

  Rilevante per la fase di transizione gestionale degli impianti nella vicenda fattuale; utilizzato per chiarire la situazione di disponibilità/detenzione del sito nel tempo.

Massime di principio

• Il proprietario dell'area contaminata, se non è l'autore o non ha contribuito causalmente all'inquinamento, non può essere automaticamente obbligato ad eseguire misure di messa in sicurezza d'emergenza o bonifica salvo che la legge nazionale preveda chiaramente tale obbligo e ne sussista il presupposto (es. individuazione normativa di responsabilità di posizione).
• Le autorità pubbliche hanno l'onere di indagare e cercare di individuare il responsabile dell'inquinamento prima di imporre onerose misure riparatorie; in mancanza di individuazione, l'azione pubblica può intervenire d'ufficio e poi rivalersi sui responsabili ove individuati o recuperare i costi secondo le discipline (es. art.253 D.lgs.152/2006).
• Le messa in sicurezza d'emergenza (m.i.s.e.) sono misure tecniche e giuridiche pensate per interventi immediati su eventi di contaminazione già in corso; sono concettualmente distinte dalle misure di prevenzione (che riguardano minacce imminenti non ancora verificatesi) e dalle misure di riparazione/bonifica, pertanto la loro imposizione richiede di norma elementi che giustifichino l'urgenza e, se rivolte al proprietario non responsabile, una base normativa e probatoria adeguata.
• La direttiva europea 2004/35/CE promuove il principio 'chi inquina paga' e responsabilità forti per gli operatori di attività pericolose, ma non toglie agli Stati membri l'obbligo di rispettare principi di certezza del diritto: se uno Stato vuole estendere obblighi a soggetti diversi dall'operatore, deve farlo per legge in modo chiaro e compatibile con il diritto UE.
• In giudizio amministrativo e civile, per dimostrare la responsabilità di un operatore per l'inquinamento diffuso possono essere utilizzati indizi (vicinanza impianto-sito, corrispondenza tra sostanze ritrovate e attività) ma resta necessario il necessario apprezzamento probatorio che colleghi causalmente l'attività al danno ambientale; presunzioni generiche di posizione non sostituiscono la prova del nesso causale.
• In fase procedimentale le amministrazioni devono garantire adeguata motivazione e, salvo vere esigenze di urgenza, il rispetto dei diritti di partecipazione e contraddittorio del soggetto destinatario di misure; nei casi di urgenza, la compressione del contraddittorio va adeguatamente giustificata e documentata.
• Se l'amministrazione esegue misure d'ufficio per bonifica in assenza di responsabili identificati, il proprietario non responsabile può essere compensato o comunque vede limitata la propria esposizione patrimoniale entro i limiti e le forme previste dalla normativa (es. rimborso limitato al valore di mercato post-intervento secondo art.253).
• Nel dubbio tra qualificare un intervento come 'preventivo' o 'di emergenza', è fondamentale verificare lo stato fattuale (danno già in atto vs. minaccia imminente) e la base normativa: operazioni immediate e dirette per contenere un danno in corso sono diverse da misure tese a prevenire una minaccia futura.