Sentenza n. 6902/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR deducendo, in sintesi, che il Comune, dopo avere pubblicato un avviso per l’individuazione di un immobile da acquistare e destinare a nuova sede del Centro per l’impiego, avere valutato positivamente il bene offerto e avere adottato la determinazione n. 623 del 22 marzo 2024, con cui aveva individuato l’immobile della società come quello più consono e trasmesso gli atti alla Regione per il reperimento delle risorse, non avrebbe potuto interrompere unilateralmente la procedura senza una specifica motivazione e senza comunicazioni alla proponente. Venivano dedotti violazione dell’art. 111 Cost., degli artt. 1 e 7 ss. l. n. 241/1990, dell’avviso pubblico, dei principi di buon andamento, imparzialità, trasparenza, buona fede, correttezza, leale collaborazione, tutela dell’affidamento e ragionevolezza, nonché travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento e omessa pronuncia. L’appellante sosteneva inoltre che gli atti adottati avessero fatto sorgere un affidamento qualificato sulla stipula della compravendita e contestava la rilevanza dei successivi dubbi sulla regolarità edilizia e urbanistica dell’immobile. Con il terzo motivo deduceva anche la violazione degli artt. 1337 e 2043 c.c. e chiedeva il risarcimento dei danni derivanti dalla condotta amministrativa e dalla mancata conclusione dell’affare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha attribuito rilievo decisivo all’art. 9 dell’avviso esplorativo, che escludeva espressamente qualsiasi vincolo del Comune alla conclusione del procedimento e all’acquisto dell’immobile, consentiva all’amministrazione di non procedere qualora nessuna proposta fosse ritenuta conveniente o idonea e negava ai proponenti pretese risarcitorie, indennitarie o di rimborso spese. La stessa clausola stabiliva inoltre che l’avviso non costituiva offerta al pubblico né promessa di acquisto e riservava al Comune la facoltà di sospenderlo, revocarlo o annullarlo. Secondo il Collegio, l’avviso esplorativo ha natura pre-negoziale e strumentale, limitandosi a svolgere una funzione conoscitiva e non determinando né un vincolo negoziale né, in assenza di una formale manifestazione di volontà dell’amministrazione diretta alla conclusione dello specifico accordo, un’aspettativa qualificata dell’offerente. Gli atti successivi richiamati dalla società erano atti interni o intercorsi tra amministrazioni e non integravano una formalizzazione della volontà comunale di procedere all’acquisto nei confronti della proponente. Pertanto il Comune era libero di interrompere l’iter e di individuare una diversa soluzione, anche a prescindere dalla regolarità edilizia e urbanistica dell’immobile offerto, non trattandosi di recesso da un contratto già concluso. Il rigetto del primo motivo è stato ritenuto assorbente delle ulteriori censure concernenti la scelta dell’immobile comunale Ex Terminal Bus e la domanda risarcitoria. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9 dell’Avviso esplorativo del 7 luglio 2023

  Il presente avviso pubblico esplorativo non vincola il Comune alla conclusione del procedimento e quindi all'acquisto dell'immobile, né da parte del Comune, né da parte di soggetti terzi; l'Ente potrà insindacabilmente valutare di non procedere all'acquisizione qualora nessuna delle proposte pervenute sia ritenuta conveniente o idonea e ciò senza che i proponenti possano avanzare alcuna pretesa a titolo di risarcimento, indennizzo o rimborso spese.

  La clausola rende l’avviso non vincolante, esclude l’obbligo dell’amministrazione di acquistare l’immobile e impedisce la formazione di una pretesa risarcitoria, indennitaria o restitutoria per la mancata conclusione della procedura.

• art. 1336 c.c.

  Il presente avviso comunque non costituisce offerta al pubblico ex art. 1336 cod. civ., né promessa di acquisto e non impegna pertanto il Comune alla conclusione del procedimento stesso.

  L’avviso esplorativo non costituisce offerta al pubblico né promessa di acquisto, ma svolge esclusivamente una funzione conoscitiva e pre-negoziale.

• artt. 1, 7 ss. e 21-nonies l. 241/1990

  Le disposizioni sono state richiamate nei motivi dell’appello e nell’istanza di autotutela, ma il Consiglio di Stato ha deciso la controversia sulla base della natura non vincolante dell’avviso, senza svolgerne una specifica applicazione decisiva.

• artt. 1337 e 2043 c.c.

  Le disposizioni sono state invocate per la domanda risarcitoria, ma il rigetto della domanda di annullamento e l’assenza di un affidamento qualificato hanno reso infondata la pretesa risarcitoria.

Massime di principio

• Un avviso esplorativo per manifestazione di interesse, quando la lex specialis esclude espressamente l’obbligo dell’amministrazione di concludere la procedura o stipulare il contratto, ha natura pre-negoziale e strumentale e non vincola l’amministrazione all’acquisto del bene o alla conclusione dell’accordo.
• La partecipazione a un avviso esplorativo non genera, di per sé, né un vincolo negoziale né un’aspettativa qualificata dell’offerente alla positiva conclusione dell’affare, salvo che l’amministrazione abbia formalizzato nei suoi confronti una specifica e inequivoca volontà di contrarre.
• Gli atti interni dell’amministrazione o gli atti intercorsi tra diverse amministrazioni, anche quando individuino una proposta come preferibile e siano diretti al reperimento delle risorse finanziarie, non equivalgono a una formale manifestazione di volontà negoziale nei confronti dell’offerente.
• Prima della formalizzazione della volontà di concludere uno specifico accordo, l’amministrazione può interrompere o abbandonare una procedura esplorativa e orientarsi verso una soluzione diversa, anche se il bene proposto è stato ritenuto tecnicamente idoneo o preferibile.
• Quando la lex specialis esclude il vincolo alla conclusione del procedimento e la formazione di un affidamento qualificato, le contestazioni sulla regolarità edilizia o urbanistica del bene proposto non incidono sulla legittimità della decisione di non procedere all’acquisto, non trattandosi di recesso da un contratto già perfezionato.

Come è indicizzato