Sentenza n. 3444/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La cooperativa ha impugnato il diniego regionale, il verbale della Commissione istruttoria e gli atti connessi, deducendo violazione della normativa regionale e unionale, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. In appello ha lamentato, anzitutto, l'omessa pronuncia del TAR sul motivo relativo alla mancata considerazione delle osservazioni e della documentazione prodotte dopo il preavviso di rigetto, nonché la reiterazione nel provvedimento finale delle motivazioni già contenute nel preavviso. Ha inoltre contestato il cattivo esercizio del sindacato sulla discrezionalità tecnica, sostenendo che la Regione non avesse adeguatamente valutato la sostenibilità economico-finanziaria del progetto e il relativo effetto incentivante. In particolare, ha dedotto che la valutazione regionale non aveva considerato la natura mutualistica della cooperativa sociale, il business plan, l'equivalenza o la possibile inferiorità della rata del mutuo rispetto al canone di locazione già sostenuto, i canoni derivanti dalla locazione di altre porzioni dell'immobile e la delibera bancaria di concessione del mutuo condizionata all'ottenimento del contributo regionale. Ha contestato anche il rilievo relativo al mancato avvio della fattoria didattica, trattandosi di un'attività che il finanziamento avrebbe dovuto consentire di avviare. Con i motivi riproposti ha censurato il diniego quanto alle difformità urbanistiche dell'immobile, ritenute sanabili e non incidenti sulla materia ambientale; quanto al limite del 10% per il costo dei terreni, deducendo la mancata valutazione della consulenza tecnica prodotta in procedimento; quanto all'asserita incompatibilità con il diritto dell'Unione dell'acquisto dell'immobile nell'ambito di una procedura concorsuale. Ha infine riproposto, in via tuzioristica, la contestazione della mancata decurtazione proporzionale del contributo per precedenti finanziamenti, profilo non reiterato nel provvedimento finale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado annullando gli atti impugnati per quanto di ragione. I motivi sono stati esaminati congiuntamente e ritenuti fondati per difetto di istruttoria e motivazione sulla sostenibilità economica e sull'effetto incentivante del progetto. La Regione aveva motivato richiamando il ridotto utile degli esercizi precedenti, la situazione debitoria che sarebbe aumentata per effetto del mutuo, l'assenza di un mutuo già concesso e il mancato avvio della fattoria didattica. Tali elementi sono stati ritenuti insufficienti: la Regione non aveva considerato la natura mutualistica della cooperativa sociale, non aveva esaminato complessivamente la documentazione sociale e il business plan, né aveva valutato la deduzione secondo cui la rata del mutuo sarebbe stata pari o inferiore al canone di locazione già sostenuto. Non erano stati adeguatamente considerati neppure i canoni locativi provenienti da terzi e la delibera bancaria condizionata alla concessione del finanziamento. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso la rilevanza decisiva del mancato avvio della fattoria didattica, poiché essa costituiva proprio una delle iniziative da realizzare mediante il contributo. Ha censurato il TAR per avere integrato la motivazione del diniego con il riferimento a supposte difficoltà di riscossione dei canoni, non emergenti dal provvedimento impugnato. Quanto alle difformità urbanistiche, il diniego non spiegava perché esse incidessero sulla materia ambientale né perché precludessero l'ammissibilità del finanziamento ai sensi dell'art. 14, comma 5, del regolamento unionale richiamato, nonostante la cooperativa avesse prodotto una relazione tecnica sulla loro sanabilità e sulla loro irrilevanza ambientale. Quanto al costo dei terreni, l'amministrazione non aveva valutato la consulenza tecnica prodotta dopo il preavviso né spiegato perché essa fosse meno attendibile della CTU svolta nella procedura fallimentare. È stata inoltre ritenuta erronea l'affermazione di incompatibilità con il diritto unionale per il solo fatto che l'immobile sarebbe stato acquistato nell'ambito di una procedura concorsuale: non esiste un divieto generalizzato di utilizzare aiuti pubblici per acquisti effettuati in tali procedure. La compatibilità dell'aiuto doveva essere valutata alla luce della disciplina unionale specifica per il settore agricolo, senza limitarsi al richiamo all'art. 107, paragrafo 1, TFUE. Il motivo relativo alla decurtazione per precedenti finanziamenti non è stato esaminato, poiché riguardava un profilo contenuto nel preavviso ma non riprodotto nel provvedimento finale. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 19, commi 3 e 4, L.R. Lazio n. 11/2022

  contributo straordinario pari a euro 400.000 “destinato all’acquisto di immobili e attrezzature”

  La previsione regionale individua la cooperativa quale beneficiaria del contributo, la cui erogazione resta comunque subordinata alla verifica della conformità del progetto alla disciplina applicabile, compresa quella unionale sugli aiuti.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Le osservazioni e la documentazione presentate dal destinatario del preavviso devono essere effettivamente esaminate dall'amministrazione nella decisione conclusiva; la mera reiterazione delle motivazioni precedenti, senza confronto con gli apporti procedimentali, può determinare difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 14, comma 5, Regolamento (UE) n. 702/2014

  l’investimento deve essere conforme alla legislazione dell'Unione e dello Stato membro interessato in materia di tutela ambientale e comunque gli aiuti sono concessi a condizione che il progetto di investimento sia stato oggetto di tale valutazione e abbia ottenuto le necessarie autorizzazioni prima della data di concessione degli aiuti individuali

  Il riferimento alla disciplina ambientale non consente di negare il contributo sulla base di generiche difformità urbanistiche: l'amministrazione deve spiegare concretamente la loro incidenza sulla materia ambientale e sulla necessità delle autorizzazioni previste.

• art. 14, comma 6, Regolamento (UE) n. 702/2014

  il valore [dei terreni] non deve superare la soglia del 10% rispetto al valore totale del complesso immobiliare

  La verifica del limite di ammissibilità del costo dei terreni deve considerare la documentazione tecnica prodotta dall'interessato e motivare l'eventuale prevalenza di una valutazione tecnica rispetto a un'altra.

• art. 107, par. 1, TFUE

  tale previsione fa salve le deroghe contemplate dai Trattati

  Il richiamo al divieto generale di aiuti incompatibili non è sufficiente nei settori soggetti a una disciplina speciale; per gli aiuti agricoli la compatibilità deve essere valutata secondo le specifiche regole unionali di settore.

• Regolamento (UE) n. 2472/2022

  Richiamato dall'appellante quale ulteriore disciplina unionale rilevante, senza che la decisione ne svolga una specifica applicazione.

Massime di principio

• Nel procedimento di concessione di contributi pubblici, l'amministrazione deve valutare in modo effettivo e puntuale le osservazioni e la documentazione prodotte dal richiedente dopo il preavviso di rigetto; la riproposizione delle motivazioni iniziali, senza confrontarsi con gli elementi sopravvenuti, integra un difetto di istruttoria e di motivazione.
• La sostenibilità economico-finanziaria di un progetto presentato da una cooperativa sociale non può essere apprezzata esclusivamente sulla base dell'utile conseguito negli esercizi precedenti, ma richiede una valutazione complessiva della natura mutualistica dell'ente, della documentazione sociale, del business plan e delle concrete modalità di finanziamento e gestione dell'investimento.
• Quando il richiedente deduce che il costo del finanziamento sarà compensato o ridotto dalla cessazione di un canone di locazione già sostenuto e dall'incasso di canoni da terzi, l'amministrazione deve esaminare specificamente tali elementi prima di negare la sostenibilità del progetto.
• Il mancato avvio dell'attività che il contributo mira a finanziare non dimostra, di per sé, l'assenza dell'effetto incentivante, poiché l'avvio dell'attività può costituire proprio l'obiettivo dell'investimento agevolato.
• Il giudice amministrativo non può integrare la motivazione del provvedimento impugnato mediante elementi o valutazioni non esplicitati dall'amministrazione, soprattutto quando tali elementi incidano sulla valutazione di sostenibilità del progetto.
• Non esiste un divieto generalizzato di utilizzare aiuti pubblici per acquistare beni nell'ambito di procedure competitive inserite in procedure concorsuali; la compatibilità dell'aiuto deve essere verificata alla luce della disciplina unionale applicabile allo specifico settore e non sulla sola base dell'astratta possibilità di effetti distorsivi della concorrenza.

Come è indicizzato