Sentenza n. 4/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

Sono stati riuniti due ricorsi connessi. Con il primo, la ricorrente ha impugnato gli atti comunali che l’avevano rimossa dall’Avvocatura civica, soppresso l’ufficio legale e avviato l’esternalizzazione del servizio di difesa giudiziale. Il primo ricorso è divenuto improcedibile quanto alla domanda di annullamento, poiché il Comune aveva successivamente revocato gli atti impugnati; la ricorrente ha tuttavia chiesto l’accertamento della loro illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., in vista di una possibile azione risarcitoria. Con il secondo ricorso, formalmente qualificato come giudizio di ottemperanza all’ordinanza cautelare n. 13/2025, la ricorrente ha impugnato i nuovi atti con cui il Comune aveva reiterato la soppressione dell’Avvocatura, disposto il suo trasferimento al Settore III e riavviato l’esternalizzazione del servizio. Il motivo relativo alla violazione o elusione dell’ordinanza cautelare è stato ritenuto inammissibile, perché le misure attuative di un provvedimento cautelare devono essere richieste con istanza ex art. 59 c.p.a. nello stesso giudizio cautelare e non mediante autonomo ricorso. Le ulteriori censure sono state riqualificate, ai sensi dell’art. 32 c.p.a., come impugnatorie. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, difetto di istruttoria, violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, economicità ed efficienza, illogicità e contraddittorietà della motivazione, erronea rappresentazione dei dati sul contenzioso tributario, mancata verifica delle risorse professionali interne e illegittimità della scelta di esternalizzare il servizio. Ha contestato anche la rimozione dall’Avvocatura, fondata su presupposti disciplinari ritenuti non pertinenti e non adeguatamente istruiti, nonché la soppressione dell’ufficio, motivata sulla base della presunta impossibilità di sostituirla e dei costi del servizio.

La decisione

Il Tribunale ha riunito i ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva. Quanto al ricorso n. 689/2024, ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito della revoca comunale degli atti originari, ma ha accertato e dichiarato la loro illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. Ha ritenuto illegittima la rimozione dall’Avvocatura per difetto di istruttoria e violazione dell’art. 7 del regolamento dell’Avvocatura comunale, non risultando adeguatamente documentati i presupposti disciplinari o l’incompatibilità ambientale. Ha ritenuto illegittima la soppressione dell’ufficio legale perché fondata su una istruttoria incompleta e su una inversione logica: il Comune aveva prima rimosso l’unica avvocata e poi utilizzato tale rimozione quale presupposto per sostenere l’impossibilità di mantenere l’ufficio. Quanto alla reiterazione degli atti, il Tribunale ha dichiarato inammissibile la domanda di ottemperanza autonoma, ma ha esaminato le ulteriori censure come ricorso impugnatorio. Il ricorso n. 89/2025 è stato accolto. Il giudice ha rilevato che i dati sul contenzioso tributario erano erroneamente imputati all’Avvocatura, mentre fino al 2023 tale contenzioso era attribuito al settore tributi o a professionisti esterni. Ha inoltre ritenuto illogica la previsione di risparmi derivanti dall’esternalizzazione, poiché lo stipendio della dipendente non sarebbe venuto meno e sarebbero stati comunque necessari compiti interni di coordinamento. La durata annuale degli incarichi esterni non garantiva, inoltre, stabilità e continuità della difesa. È stata censurata anche la mancata verifica della presenza di altri dipendenti in possesso dei requisiti per l’iscrizione all’albo speciale degli avvocati e per il mantenimento dell’ufficio interno. Il Tribunale ha ribadito che la discrezionalità organizzativa dell’ente locale è sindacabile quanto a ragionevolezza, imparzialità, adeguatezza dell’istruttoria e idoneità della motivazione. Sono stati quindi annullati, per quanto di ragione, gli atti impugnati nel secondo ricorso. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in 3.000 euro oltre accessori e rifusione dei contributi unificati.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  accerta e dichiara, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., l’illegittimità dei provvedimenti impugnati

  Consente al giudice di accertare l’illegittimità dell’atto impugnato quando, pur essendo venuto meno l’interesse all’annullamento, permane l’interesse ai fini risarcitori.

• art. 59 c.p.a.

  qualora i provvedimenti cautelari non siano eseguiti, la richiesta di misure attuative necessita della proposizione di una motivata istanza ex art. 59 c.p.a. nell’ambito del medesimo giudizio cautelare

  Le misure attuative dell’ordinanza cautelare devono essere richieste nel medesimo giudizio cautelare e non mediante un autonomo ricorso per ottemperanza.

• art. 32 c.p.a.

  il ricorso, sussistendone i presupposti, va riqualificato ai sensi dell’art. 32 c.p.a. come ricorso di tipo impugnatorio

  Consente la riqualificazione della domanda processuale secondo la sua effettiva natura, consentendo l’esame delle censure come impugnazione degli atti sopravvenuti.

• art. 7 del Regolamento dell’Avvocatura comunale

  prevede la rimozione del singolo avvocato dall’Ufficio legale nei casi di “sanzioni disciplinari” che rendano incompatibile il rapporto fiduciario e/o denotino situazioni di incompatibilità ambientale

  La rimozione dall’Avvocatura richiede la verifica dei presupposti regolamentari, non potendo fondarsi genericamente su una sanzione disciplinare non adeguatamente collegata all’incompatibilità del rapporto fiduciario o ambientale.

• art. 143 d.lgs. 267/2000

  Commissione straordinaria del Comune (nominata ex art. 143 D.lgs. n. 267/2000)

  Richiamato per descrivere la precedente riorganizzazione della macrostruttura comunale; il testo non attribuisce alla disposizione una specifica interpretazione decisiva.

Massime di principio

• La sopravvenuta revoca dell’atto impugnato determina l’improcedibilità della domanda di annullamento per carenza di interesse, ma non impedisce l’accertamento della sua illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. quando il ricorrente dichiari di voler agire per il risarcimento dei danni.
• Le misure attuative di un’ordinanza cautelare devono essere richieste, con istanza motivata, nel medesimo giudizio cautelare ai sensi dell’art. 59 c.p.a.; è inammissibile un autonomo ricorso per ottemperanza diretto esclusivamente a ottenere l’esecuzione della misura cautelare.
• La discrezionalità dell’ente locale nell’organizzazione degli uffici non esclude il sindacato giurisdizionale sulla completezza dell’istruttoria, sulla ragionevolezza e imparzialità della scelta e sull’idoneità della motivazione a giustificare la riorganizzazione.
• La soppressione di un ufficio legale comunale e l’esternalizzazione del servizio non possono essere motivate imputando all’ufficio disfunzioni riferibili ad altri settori o a professionisti esterni, né possono fondarsi su dati erronei, parziali o non pertinenti.
• La scelta di esternalizzare un servizio legale deve essere preceduta dalla verifica concreta delle risorse professionali interne utilizzabili e deve dimostrare in modo attendibile l’effettivo risparmio, l’efficienza e la continuità del servizio; non è sufficiente considerare come costo eliminabile lo stipendio del dipendente, se il rapporto di lavoro permane anche dopo l’esternalizzazione.
• La rimozione di un avvocato dall’Avvocatura comunale richiede un’istruttoria specifica e il riscontro dei presupposti previsti dal regolamento dell’ufficio, non potendo essere desunta genericamente da una sanzione disciplinare non collegata a una comprovata incompatibilità fiduciaria o ambientale.

Come è indicizzato