Sentenza n. 4472/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio, Sezione staccata di Latina, che aveva respinto il ricorso contro la sanzione comunale. L’appellante ha sostenuto, anzitutto, che mancasse un valido accertamento della decadenza del permesso di costruire, poiché le note comunali del 9 maggio e del 25 giugno 2024 avrebbero avuto natura meramente endoprocedimentale e non sarebbero state autonomamente impugnabili. Ha poi dedotto che la SCIA presentata il 18 maggio 2020 per il recupero abitativo dei sottotetti costituisse una SCIA alternativa al permesso di costruire o una variante essenziale, idonea a sostituire il titolo originario o a far decorrere un nuovo termine triennale per l’ultimazione dei lavori. La società ha inoltre sostenuto che le opere contestate fossero riconducibili all’edilizia libera, oppure fossero già coperte dalla comunicazione di inizio lavori presentata il 14 giugno 2022. Infine, ha contestato la quantificazione della sanzione, deducendo che il Comune avesse illegittimamente moltiplicato il minimo edittale di euro 1.032,00 per le singole unità o porzioni immobiliari, senza determinare il triplo dell’aumento del valore venale dell’immobile. È stato altresì dedotto un vizio di omessa pronuncia sulla qualificazione delle opere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l’appello. Ha respinto la censura relativa all’assenza di un accertamento della decadenza del permesso di costruire, rilevando che la decadenza opera di diritto ma richiede un accertamento amministrativo di natura dichiarativa, non necessariamente contenuto in un atto formalmente autonomo. Le note del 9 maggio e del 25 giugno 2024 avevano rappresentato, sottoposto al contraddittorio e confermato l’intervenuta cessazione dell’efficacia del permesso alla data del 29 giugno 2022; tale accertamento era stato poi posto a fondamento del provvedimento sanzionatorio conclusivo. È stata respinta anche la censura sulla SCIA del 18 maggio 2020: il suo oggetto era limitato al recupero abitativo dei sottotetti e, in assenza di una portata sostitutiva desumibile dal contenuto sostanziale dell’intervento o di un espresso provvedimento di proroga, essa non incideva sul termine di ultimazione dell’intero intervento assentito dal permesso del 2014. Il Collegio ha inoltre ritenuto che le opere residue, considerate nel loro collegamento funzionale con il complesso edilizio unitario, non potessero essere atomisticamente ricondotte all’edilizia libera o alla mera CIL; dopo la scadenza del permesso, il loro completamento richiedeva un nuovo permesso o, ove ne ricorressero i presupposti, una SCIA ai sensi degli artt. 15, comma 3, e 22 d.P.R. 380/2001. È stata invece accolta la censura sulla quantificazione della sanzione. L’art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001 pone quale criterio primario il triplo dell’aumento del valore venale dell’immobile, mentre la soglia minima di euro 1.032,00 è soltanto un limite inferiore e non consente la sua moltiplicazione automatica per ciascuna unità o porzione immobiliare. Il Comune non aveva effettuato una specifica valutazione dell’incremento di valore venale né motivato adeguatamente la pluralità degli illeciti e l’incidenza delle opere sui singoli beni. La sentenza di primo grado è stata quindi riformata limitatamente alla quantificazione dell’importo; il provvedimento sanzionatorio è stato annullato nei soli limiti dell’importo, con obbligo del Comune di rideterminare la sanzione secondo il criterio legale. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  decorso il termine di ultimazione dei lavori, il permesso di costruire decade di diritto per la parte non eseguita, salvo proroga accordata anteriormente alla scadenza

  La decadenza del permesso opera per effetto della legge, ma richiede un accertamento amministrativo di natura dichiarativa sull’effettivo decorso del termine, sulla mancata ultimazione delle opere e sull’eventuale esistenza di circostanze impeditive o dilatorie.

• art. 15, comma 3, d.P.R. 380/2001

  la realizzazione della parte dell’intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso, salvo che le opere ancora da eseguire siano realizzabili mediante S.C.I.A.

  Dopo la scadenza del permesso, il completamento dell’intervento richiede un nuovo titolo edilizio o, se ne ricorrono i presupposti, una SCIA; le opere non possono essere automaticamente ricondotte all’edilizia libera per il solo fatto di consistere in finiture o lavori di completamento.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA può consentire il completamento delle opere residue quando ricorrono i relativi presupposti, ma una SCIA limitata a uno specifico segmento dell’intervento non proroga automaticamente il termine di efficacia del permesso di costruire relativo all’intero complesso.

• art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001

  la sanzione pecuniaria è commisurata al triplo dell’aumento del valore venale dell’immobile, con una soglia minima di euro 1.032,00

  L’aumento del valore venale costituisce il criterio primario di quantificazione. Il minimo edittale è soltanto una soglia inferiore e non può essere moltiplicato automaticamente per ciascuna unità o porzione immobiliare senza una specifica istruttoria e motivazione.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Il Comune ha riproposto in appello domande ed eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate dal giudice di primo grado; il testo non attribuisce a tale disposizione una specifica ratio decisoria.

Massime di principio

• La decadenza del permesso di costruire per mancata ultimazione dei lavori opera di diritto, ma deve essere accertata dall’amministrazione mediante una valutazione dichiarativa del decorso del termine, dello stato dei lavori e delle eventuali proroghe o circostanze impeditive. Tale accertamento non deve necessariamente risultare da un atto formalmente autonomo, potendo essere contenuto in atti del procedimento sanzionatorio quando il loro contenuto sostanziale rappresenti la scadenza del titolo, la sottoponga al contraddittorio e la ponga a fondamento dell’atto conclusivo.
• La qualificazione e l’incidenza di una SCIA sul permesso di costruire devono essere determinate in base al contenuto sostanziale delle opere, agli elaborati e alla portata effettiva dell’intervento, non alla sola denominazione utilizzata nella modulistica. Una SCIA relativa a uno specifico segmento dell’intervento, come il recupero dei sottotetti, non sostituisce né proroga automaticamente il permesso di costruire relativo all’intero complesso edilizio.
• La presentazione di una SCIA non determina automaticamente la proroga del termine di ultimazione dei lavori fissato dal permesso di costruire. La proroga dell’intero intervento richiede i presupposti e il procedimento previsti dall’art. 15 d.P.R. 380/2001, compresa una richiesta anteriore alla scadenza e un provvedimento amministrativo espresso quando richiesto dalla disciplina.
• Dopo la scadenza del permesso di costruire, le opere residue devono essere valutate secondo la loro funzione nell’intervento edilizio unitario: non possono essere considerate isolatamente come edilizia libera soltanto perché singolarmente consistono in finiture, impianti, pavimentazioni o infissi. Il completamento richiede un nuovo permesso o, ricorrendone i presupposti, una SCIA.
• Nella sanzione per interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA, il criterio ordinario è il triplo dell’aumento del valore venale dell’immobile. Il minimo edittale costituisce una soglia minima e non legittima la sua moltiplicazione automatica per ogni unità o porzione immobiliare, salvo che l’amministrazione dimostri e motivi autonomamente l’incidenza delle opere sul valore dei singoli beni e la pluralità degli illeciti.
• L’annullamento giurisdizionale della sanzione edilizia limitato alla quantificazione dell’importo lascia ferma la legittimità dell’esercizio del potere sanzionatorio e impone all’amministrazione la riedizione del potere nella sola parte relativa alla determinazione della sanzione secondo il criterio legale.

Come è indicizzato