Sentenza n. 1373/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente, acquirente nel 2020 di una villetta unifamiliare con corte e piscina, realizzata sulla base di un permesso di costruire rilasciato dal Comune, ha impugnato l'ordinanza comunale sostenendo: I) la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 e dell'art. 1, comma 2-bis, della stessa legge, per omessa comunicazione di avvio del procedimento e lesione del contraddittorio, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria; II) la violazione dell'art. 30, commi 1 e 10, d.P.R. 380/2001 e dell'art. 3 l. 241/1990, poiché i terreni originari erano pervenuti all'alienante per successione ereditaria, fattispecie sottratta all'applicazione della disciplina sulle lottizzazioni abusive, oltre a difetto di istruttoria e dei presupposti; III) la violazione degli artt. 30 e 31 d.P.R. 380/2001 e dei principi di buona fede e affidamento, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità manifesta e contraddittorietà, per mancato accertamento della consapevole partecipazione del ricorrente all'illecito lottizzatorio, della sua posizione di acquirente sopravvenuto e della rilevanza del titolo edilizio rilasciato dalla stessa amministrazione. Il Comune ha sostenuto l'infondatezza del ricorso. In sede cautelare il TAR aveva già sospeso l'ordinanza, ravvisando sufficiente fumus boni iuris.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'ordinanza nei limiti precisati in motivazione. Ha respinto la tesi secondo cui la sola provenienza ereditaria dei terreni escludesse automaticamente la lottizzazione abusiva: l'operazione non si era esaurita nella divisione ereditaria, ma era proseguita con la vendita dei lotti a società immobiliari, la costruzione di villette e la successiva vendita a terzi in zona agricola. Ha inoltre chiarito che il rilascio del permesso di costruire relativo al singolo edificio non esclude la lottizzazione abusiva, che deve essere valutata globalmente con riferimento all'intera vicenda di trasformazione e frazionamento dell'area. È stato invece ritenuto fondato il terzo motivo nella parte relativa alla posizione individuale dell'acquirente sopravvenuto. L'ordinanza aveva imputato al ricorrente l'illecito in modo essenzialmente oggettivo, per la sola qualità di attuale proprietario, senza svolgere un'istruttoria individualizzata sulla sua consapevolezza, sullo standard di diligenza esigibile e sull'affidamento derivante dall'acquisto con atto pubblico notarile e dal permesso di costruire rilasciato dal Comune. La buona fede dell'acquirente non impedisce in assoluto l'accertamento della lottizzazione abusiva, ma può impedire l'applicazione nei suoi confronti della sanzione reale più grave, consistente nello spossessamento ablatorio finalizzato alla demolizione d'ufficio, qualora egli non abbia consapevolmente contribuito alla fattispecie. Il primo motivo, relativo alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, è stato assorbito. Le spese sono state compensate per la non univocità degli orientamenti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi [...] nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti [...] che denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio

  La norma contempla lottizzazione abusiva materiale e cartolare, anche congiuntamente. La fattispecie deve essere valutata globalmente rispetto all'intera vicenda di frazionamento, trasferimento e trasformazione dell'area, non atomisticamente con riferimento alla singola particella o al singolo edificio.

• art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001

  nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione [...] ne dispone la sospensione

  L'ordinanza di sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere presuppongono un accertamento adeguato della fattispecie lottizzatoria e, quanto agli effetti più gravosi verso l'acquirente sopravvenuto, della sua posizione soggettiva.

• art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001

  non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti

  L'esenzione riguarda la divisione ereditaria in quanto tale, ma non si estende alle successive vendite di lotti derivati dalla divisione quando, considerate nel contesto complessivo, gli atti rivelino una destinazione edificatoria abusiva.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa all'omessa comunicazione di avvio del procedimento è stata dichiarata assorbita e non è stata decisa nel merito.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento deve consentire di comprendere l'istruttoria e la motivazione poste a fondamento dell'imputazione della lottizzazione abusiva e degli effetti sanzionatori nei confronti del singolo proprietario.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il richiamo ai doveri di buona fede e correttezza è stato valorizzato in relazione alla necessità di considerare l'affidamento e la posizione individuale dell'acquirente sopravvenuto.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La posizione dell'acquirente rispetto alle conseguenze ablative della lottizzazione abusiva non può essere definita senza accertare la sua eventuale consapevole partecipazione all'illecito.

• art. 28, comma 1, l. 89/1913

  non può ricevere atti espressamente proibiti dalla legge

  La stipula di un atto pubblico notarile costituisce, insieme al titolo edilizio e agli altri elementi del caso concreto, un elemento potenzialmente rilevante per valutare l'affidamento e la buona fede dell'acquirente.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva può assumere forma materiale, cartolare o mista; la sua configurabilità deve essere accertata mediante una valutazione complessiva dell'intera operazione di frazionamento, trasferimento e trasformazione urbanistico-edilizia dell'area, considerando anche il pregiudizio alla potestà programmatoria comunale.
• Il mero frazionamento del terreno seguito da plurime vendite non è sufficiente a integrare una lottizzazione abusiva cartolare: occorre un quadro indiziario idoneo a rivelare in modo non equivoco la destinazione edificatoria perseguita mediante gli atti negoziali.
• L'esenzione prevista per le divisioni ereditarie non impedisce di qualificare come lottizzazione abusiva una successiva operazione complessiva caratterizzata dalla vendita dei lotti derivati dalla divisione a soggetti che li destinino all'edificazione e alla successiva alienazione.
• Il rilascio di un permesso di costruire relativo al singolo manufatto non esclude la lottizzazione abusiva, poiché il titolo edilizio individuale non equivale all'approvazione dell'intera lottizzazione e la legittimità dell'operazione deve essere valutata nel suo complesso.
• L'imputazione degli effetti più gravosi della lottizzazione abusiva all'acquirente sopravvenuto non può fondarsi sulla sola titolarità attuale dell'immobile: l'amministrazione deve svolgere un'indagine individualizzata sulla consapevolezza dell'acquirente, sulla sua eventuale cooperazione al disegno lottizzatorio, sullo standard di diligenza esigibile e sugli elementi idonei a fondare un ragionevole affidamento.
• La buona fede dell'acquirente sopravvenuto non esclude necessariamente l'accertamento della lottizzazione abusiva, ma impedisce l'applicazione nei suoi confronti della sanzione reale più grave dello spossessamento ablatorio finalizzato alla demolizione, quando egli non abbia fornito un consapevole contributo al perfezionamento dell'illecito.

Come è indicizzato