Sentenza n. 526/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti, già vittoriose nel giudizio definito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6936/2020, hanno agito in ottemperanza contestando il decreto commissariale n. 53/2025. Hanno dedotto, anzitutto, la nullità del decreto per violazione o elusione del giudicato. In particolare, hanno sostenuto che l’Amministrazione avesse attribuito carattere inderogabile al limite finanziario complessivo derivante dall’art. 15, comma 14, d.l. n. 95/2012, senza considerare il vincolo conformativo posto dalla sentenza, secondo cui i tagli alle risorse destinate alle strutture private devono essere compensati da un effettivo e verificato incremento della produttività delle strutture pubbliche, così da non compromettere i livelli essenziali di assistenza. Hanno inoltre lamentato la mancata considerazione del trasferimento delle prestazioni APA e PAC dal settore della spedalità privata a quello della specialistica ambulatoriale, con conseguente assenza di un’adeguata compensazione finanziaria e di uno specifico budget per tali prestazioni. È stata altresì contestata la scelta di demandare alle Aziende sanitarie provinciali l’assegnazione delle risorse aggiuntive alle singole strutture, in contrasto con la sentenza di ottemperanza n. 9517/2024, che aveva imposto l’assegnazione delle eventuali risorse incrementali spettanti alle ricorrenti. In via subordinata, le ricorrenti hanno dedotto l’annullabilità del decreto per contraddittorietà, difetto di motivazione e difetto di istruttoria, chiedendo la conversione dell’azione di ottemperanza in azione di annullamento e la rimessione al TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo sufficientemente specifiche le censure di violazione del giudicato. Nel merito, ha accolto il ricorso e dichiarato nullo il decreto commissariale n. 53/2025. Il giudice ha rilevato che il decreto aveva eluso il contenuto conformativo della sentenza n. 6936/2020, assumendo erroneamente che i vincoli finanziari statali costituissero un limite invalicabile e omettendo di verificare, con istruttoria attendibile, l’effettivo fabbisogno di prestazioni non coperto dal settore pubblico e l’incremento reale della produttività delle strutture pubbliche. La sentenza ha precisato che il rispetto dei vincoli finanziari deve essere coordinato con l’obbligo di assicurare i livelli essenziali di assistenza e che la determinazione delle risorse non può fondarsi sulla mera previsione, non dimostrata, di un incremento del 20% della produttività pubblica. È stata inoltre ravvisata l’elusione del giudicato nella mancata previsione di risorse per le prestazioni APA/PAC trasferite dall’assistenza ospedaliera a quella ambulatoriale: l’attività di ottemperanza deve evidenziare le risorse destinate a compensare tale trasferimento, anche eventualmente mediante una diversa ripartizione tra spedalità privata e specialistica ambulatoriale, ferma la valutazione dell’Amministrazione sull’eventuale esercizio dell’autotutela e sull’affidamento delle strutture ospedaliere. Il decreto è stato ritenuto illegittimo anche perché aveva rimesso alle Aziende sanitarie provinciali l’assegnazione delle risorse alle singole strutture, mentre la sentenza di ottemperanza n. 9517/2024 aveva imposto al Commissario ad acta di provvedere anche a tale assegnazione. Le censure subordinate di annullabilità e la domanda di conversione del rito sono state dichiarate improcedibili, poiché l’accertata nullità per violazione del giudicato ha definito la controversia. È stata confermata l’investitura del Commissario ad acta, individuato nel Prefetto di Catanzaro o suo delegato, affinché assicuri la piena esecuzione della sentenza n. 6936/2020 entro 120 giorni. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina il giudizio di ottemperanza, nell’ambito del quale il Consiglio di Stato ha dichiarato la nullità dell’atto elusivo del giudicato e ha impartito ulteriori disposizioni esecutive.

• art. 113, comma 1, c.p.a.

  Attribuisce al giudice dell’ottemperanza la cognizione delle questioni relative all’esecuzione del giudicato.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per la domanda subordinata di conversione dell’azione di ottemperanza in azione di annullamento, dichiarata improcedibile dopo l’accertamento della nullità dell’atto.

• art. 15, comma 14, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in l. 7 agosto 2012, n. 135

  riduzione della spesa complessiva annua rispetto a quella consuntivata per l’anno 2011 nella misura del 2% a decorrere dall’anno 2014

  Il vincolo di riduzione della spesa sanitaria per l’acquisto di prestazioni da privati non può essere applicato in modo meccanico e inderogabile quando ciò comprometta i livelli essenziali di assistenza; deve essere coordinato con la verifica dell’effettiva produttività delle strutture pubbliche e del fabbisogno assistenziale.

• art. 9-quater, comma 7, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito in l. 6 agosto 2015, n. 125

  ulteriore riduzione dell’1% rispetto al valore complessivo della spesa consuntiva per il 2014

  Richiamato quale ulteriore vincolo di riduzione della spesa, da interpretare in coerenza con l’obbligo di salvaguardia dei livelli essenziali di assistenza secondo il giudicato da eseguire.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, costituisce violazione o elusione del giudicato l’adozione di un nuovo provvedimento che, pur formalmente richiamando la sentenza da eseguire, ne contraddica il contenuto conformativo sostanziale mediante l’applicazione di presupposti già ritenuti inattendibili o mediante l’omissione delle verifiche istruttorie imposte dal giudicato.
• I vincoli legislativi di contenimento della spesa sanitaria non possono essere applicati come limiti assoluti e automatici quando la loro applicazione rischi di compromettere i livelli essenziali di assistenza; l’Amministrazione deve verificare l’effettiva produttività delle strutture pubbliche e il fabbisogno di prestazioni non adeguatamente coperto, motivando il bilanciamento tra contenimento della spesa e garanzia dell’assistenza sanitaria.
• Quando prestazioni sanitarie sono trasferite dal settore ospedaliero a quello della specialistica ambulatoriale nell’ambito di un processo di deospedalizzazione, la rideterminazione dei budget deve dare evidenza delle risorse necessarie a compensare finanziariamente il trasferimento e a consentire al settore ambulatoriale di sostenere le nuove responsabilità assistenziali.
• Il fabbisogno teorico o standard di prestazioni sanitarie e la percentuale ipotizzata di incremento della produttività pubblica non sono sufficienti, da soli, a determinare il finanziamento spettante alle strutture private accreditate: occorrono un’istruttoria accurata e dati certi, coerenti e verificabili sul fabbisogno effettivo e sulla capacità di risposta del settore pubblico.
• Quando una sentenza di ottemperanza impone, oltre alla rideterminazione dei livelli massimi di finanziamento, l’assegnazione delle risorse incrementali alle strutture ricorrenti, l’Amministrazione non può limitarsi a demandare tale attività a organi periferici senza assicurare l’effettiva attuazione dell’obbligo conformativo da parte del soggetto individuato dal giudice.
• Nel giudizio di ottemperanza, una volta dichiarata la nullità dell’atto per violazione o elusione del giudicato, le censure subordinate di annullabilità e la domanda di conversione del rito diventano improcedibili, non residuando una decisione utile su vizi diversi da quelli già assorbiti dall’accertamento della nullità.

Come è indicizzato