Sentenza n. 8690/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La ricorrente, terza classificata, ha impugnato l’aggiudicazione del lotto 15 di una procedura aperta multilotto per la conclusione di un accordo quadro relativo ai servizi di ristorazione, catering completo e catering veicolato presso strutture del Ministero della Difesa. Ha dedotto nove motivi diretti principalmente a contestare l’offerta e l’ammissione dell’aggiudicataria: omessa dichiarazione del subappalto e indeterminatezza dell’offerta; mancata indicazione dei CCNL e dei livelli contrattuali; carenza dell’attestazione SOA e impossibilità di eseguire direttamente lavori di manutenzione straordinaria; inidoneità dell’organizzazione aziendale, del centro di cottura e dell’organico; omessa verifica della disponibilità e idoneità del centro di cottura; indeterminatezza dell’offerta alimentare; modifica del costo della manodopera e sottostima degli oneri di sicurezza nella verifica dell’anomalia; omissione di figure professionali e dei relativi CCNL; incompetenza della commissione giudicatrice nella verifica dell’anomalia, che il disciplinare attribuiva al RUP. La ricorrente sosteneva di avere interesse all’aggiudicazione perché la seconda classificata aveva già ottenuto due lotti e, secondo la sua prospettazione, non avrebbe potuto subentrare nel lotto 15. In via subordinata, con il motivo V, ha contestato la disciplina di gara nella parte in cui qualificava la disponibilità del centro di cottura come requisito di esecuzione anziché di partecipazione, chiedendo la riconsiderazione dei punteggi di tutti i concorrenti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili per difetto di interesse tutti i motivi principali da I a IX. La ricorrente era terza classificata e le sue censure colpivano soltanto la prima classificata, mirando all’immediata assegnazione del lotto alla stessa ricorrente, senza contestare la posizione della seconda classificata. Il disciplinare prevedeva un limite massimo di due lotti aggiudicabili a ciascun operatore e stabiliva che, in caso di vittoria in più lotti, fossero attribuiti automaticamente quelli di maggior valore. Poiché la seconda classificata aveva già ottenuto due lotti di valore inferiore a quello del lotto 15, l’eventuale annullamento dell’aggiudicazione avrebbe comportato, secondo la lex specialis, il subentro della seconda classificata nel lotto 15, con abbandono del lotto di minor valore. La stipula o l’avvio dell’esecuzione degli altri contratti non impedivano tale rimodulazione. Il TAR ha inoltre escluso che l’art. 108, comma 12, del d.lgs. 36/2023 imponesse un’invarianza assoluta delle aggiudicazioni nei diversi lotti: la disposizione riguarda il calcolo delle medie e della soglia di anomalia nelle procedure cui essa si riferisce e non può essere estesa analogicamente fino a congelare ogni effetto tra i lotti. Non era neppure rilevante l’asserito disinteresse della seconda classificata, né l’art. 34, comma 2, c.p.a. impediva una valutazione prognostica delle conseguenze ordinarie e normativamente vincolate dell’eventuale annullamento. Quanto alla censura subordinata del motivo V, il TAR ha riconosciuto in astratto un interesse a ricorrere, poiché essa mirava alla riconsiderazione delle offerte di tutti i concorrenti, ma l’ha respinta nel merito. L’art. 7.4 del disciplinare richiedeva una dichiarazione di disponibilità del centro di cottura, anche non attuale ma acquisibile dopo l’aggiudicazione, e prevedeva la verifica prima della stipula, con decadenza dall’aggiudicazione in caso di esito negativo. La disponibilità del centro di cottura era quindi un requisito di esecuzione e non di partecipazione. La valorizzazione delle caratteristiche del centro nell’ambito del complessivo progetto logistico-organizzativo non ne modificava la natura e non rendeva illegittima la lex specialis. L’aggiudicazione è stata confermata. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Ministero della Difesa e dell’aggiudicataria, nella misura di 6.000 euro per ciascuna parte, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 58, comma 4, d.lgs. 36/2023

  criterio non discriminatorio di selezione del lotto o dei lotti da aggiudicare al concorrente utilmente collocato per un numero eccedente tale limite

  La limitazione del numero di lotti aggiudicabili deve essere accompagnata da un criterio non discriminatorio per individuare i lotti da attribuire; nel caso concreto il disciplinare ha individuato il criterio del maggior valore contrattuale.

• art. 108, comma 12, d.lgs. 36/2023

  Ogni variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente al provvedimento di aggiudicazione, tenendo anche conto dell'eventuale inversione procedimentale, non è rilevante ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l'individuazione della soglia di anomalia delle offerte, eventualmente stabilita nei documenti di gara, e non produce conseguenze sui procedimenti relativi agli altri lotti della medesima gara

  La regola di invarianza ha portata circoscritta e non può essere interpretata estensivamente come divieto generale di modificare l’assetto delle aggiudicazioni nei diversi lotti, né come congelamento assoluto delle regole della lex specialis.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La disposizione non impedisce al giudice di valutare, ai fini dell’interesse a ricorrere, le conseguenze ordinariamente prevedibili e normativamente vincolate dell’eventuale annullamento, quando la lex specialis abbia già conformato l’attività successiva dell’amministrazione.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente per la declaratoria di inefficacia del contratto, il subentro e le conseguenze dell’eventuale annullamento dell’aggiudicazione; la domanda non è stata esaminata nel merito per il difetto di interesse.

• art. 124 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente per il risarcimento per equivalente in caso di impossibilità di subentro; la domanda non è stata esaminata nel merito per il difetto di interesse.

Massime di principio

• Il concorrente terzo o ulteriormente classificato ha interesse a impugnare l’aggiudicazione soltanto se deduce censure idonee a eliminare o retrocedere tutti i concorrenti che lo precedono, oppure a travolgere in tutto o in parte la procedura in funzione della sua riedizione; non è sufficiente contestare esclusivamente il primo classificato confidando nell’impossibilità o nel disinteresse del secondo classificato.
• Nelle gare multilotto, quando la lex specialis limita il numero massimo di lotti aggiudicabili e prevede un criterio automatico per selezionare i lotti da attribuire in caso di superamento del limite, tale disciplina costituisce un autovincolo per la stazione appaltante e deve essere applicata anche a seguito dell’eventuale annullamento giudiziale di un’aggiudicazione.
• La stipula o l’avvio dell’esecuzione dei contratti relativi ad altri lotti non rende necessariamente irreversibile l’assetto delle aggiudicazioni e non impedisce, di per sé, l’applicazione del meccanismo previsto dalla lex specialis per il rispetto del limite massimo di lotti aggiudicabili.
• Il principio di invarianza previsto dall’art. 108, comma 12, del d.lgs. 36/2023 costituisce una regola derogatoria di portata circoscritta e non può essere esteso analogicamente fino a impedire ogni modifica dell’assetto dei lotti o a rendere reciprocamente insensibili le aggiudicazioni di una gara multilotto.
• La disponibilità di un centro di cottura può essere configurata dalla lex specialis come requisito di esecuzione, anziché di partecipazione, quando il disciplinare consenta di acquisirla dopo l’aggiudicazione, ne differisca la verifica alla fase antecedente la stipula e preveda la decadenza dall’aggiudicazione in caso di verifica negativa; la valorizzazione progettuale del centro nell’offerta tecnica non modifica tale qualificazione.

Come è indicizzato