Sentenza n. 16651/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La società gestore dell’impianto TMB di Albano Laziale ha impugnato la determinazione regionale n. G16198 del 4 dicembre 2023, adottata in asserita ottemperanza alla sentenza del TAR Lazio n. 6249/2019, che aveva fissato le tariffe a consuntivo per il periodo 2010-2016. Le tariffe determinate erano, in euro per tonnellata, 72,28 per il 2010, 82,77 per il 2011, 76,63 per il 2012, 83,46 per ciascuno degli anni 2013 e 2014, 116,39 per il 2015 e 139,98 per il 2016. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione degli artt. 7, 10 e 10-bis l. 241/1990, del decreto commissariale n. 15/2005, difetto di istruttoria e motivazione, per mancata valutazione delle osservazioni inviate il 6 dicembre 2023 alle ore 12:55, mentre la determinazione le sarebbe stata comunicata alle ore 13:01; 2) incongruità delle voci di costo e motivazione e istruttoria insufficienti, in particolare per gli ammortamenti, indicati in importi ritenuti irrealistici rispetto ai calcoli della società, e per la remunerazione del capitale investito; 3) violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 1 e 2 l. 241/1990, per avere l’amministrazione trasferito a un soggetto terzo l’esercizio di un potere pubblico; 4) violazione della direttiva 1999/31/UE e dell’art. 15 d.lgs. 36/2003, nonché dei principi di logicità e proporzionalità, perché la soglia di scostamento del 10% sarebbe stata applicata escludendo la revisione per il 2014, in contrasto con il principio di integrale copertura dei costi; 5) difetto di istruttoria e motivazione, violazione del giudicato della sentenza n. 6249/2019 e delle medesime norme, per il mancato riconoscimento o l’erroneo calcolo di costi relativi ai rifiuti extra bacino, al capping, al ripristino ambientale, agli ammortamenti e agli investimenti nell’impianto e nella discarica; 6) illegittimità derivata dalla dedotta illegittimità del decreto commissariale n. 15/2005; 7) illegittimità derivata dalla d.g.r. n. 630/2004 e incoerenza nella quantificazione dei costi di gestione e post-gestione; 8) violazione o elusione del giudicato per omessa quantificazione del danno da ritardo. La Regione ha eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità delle contestazioni rivolte agli atti generali presupposti e all’affidamento dell’incarico ad Audirevi; nel merito ha sostenuto che la determinazione fosse vincolata e basata su una verifica tecnica dei bilanci. Ha inoltre affermato che le osservazioni del 6 dicembre erano successive alla firma digitale del provvedimento, avvenuta il 4 dicembre, e reiterative di rilievi già esaminati.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari della Regione: gli atti generali presupposti, tra cui il decreto commissariale n. 15/2005 e la d.g.r. n. 630/2004, diventavano lesivi per la società con la loro concreta applicazione nella determinazione tariffaria; analogamente, l’interesse a contestare l’affidamento dell’incarico ad Audirevi sorgeva con la determinazione concreta della tariffa. Ha accolto il primo motivo, ritenendo violato il contraddittorio procedimentale previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990. La decisione ha valorizzato che la determinazione, quale atto recettizio, acquistava efficacia verso i terzi con la comunicazione, intervenuta dopo la presentazione delle osservazioni; che il procedimento originario, riattivato dopo l’annullamento disposto con la sentenza n. 6249/2019, era stato avviato su istanza della società; e che la determinazione comportava valutazioni non vincolate, tra l’altro sulla classificazione del costo del capping e sui criteri temporali e contabili degli ammortamenti, che richiedevano una valutazione amministrativa motivata e un effettivo confronto con l’interessata. Il giudice non ha deciso nel merito le contestazioni sulle singole voci tariffarie, perché l’amministrazione deve prima esercitare nuovamente il potere nel rispetto del contraddittorio e il giudice non può sostituirsi ad essa svolgendo per la prima volta tali valutazioni. Le ulteriori censure sono rimaste assorbite. Il TAR ha inoltre individuato come coperti dal giudicato della sentenza n. 6249/2019 il criterio dello scostamento superiore al 10%, con decorrenza dell’adeguamento dal 2010 in relazione ai dati del 2009, e il riconoscimento del danno da ritardo mediante gli interessi di mora sulle differenze tariffarie dalla decorrenza della nuova tariffa fino al pagamento; non ha tuttavia liquidato tali somme in questa sede. Ha annullato la determinazione n. G16198 del 4 dicembre 2023 e disposto la reviviscenza del procedimento dalla fase dell’art. 10-bis. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 – conseguente all’intervenuta modifica dell’art. 21-octies, comma 2, della stessa legge (in ragione dell’art. 12, comma 1, lettera i), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120) nella parte cui si prevede che “la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis” – si atteggia come vizio radicale – nei sensi indicato al precedente punto iv) – del provvedimento nel caso di attività discrezionale.

  Nel procedimento a istanza di parte con contenuto valutativo, l’omessa effettiva considerazione delle osservazioni partecipative costituisce un vizio radicale; l’amministrazione deve riattivare il contraddittorio e motivare le valutazioni prima di adottare la determinazione finale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 – conseguente all’intervenuta modifica dell’art. 21-octies, comma 2, della stessa legge (in ragione dell’art. 12, comma 1, lettera i), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120) nella parte cui si prevede che “la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis” – si atteggia come vizio radicale – nei sensi indicato al precedente punto iv) – del provvedimento nel caso di attività discrezionale.

  L’esclusione dell’applicazione del secondo periodo dell’art. 21-octies, comma 2, ai provvedimenti adottati in violazione dell’art. 10-bis impedisce di neutralizzare il vizio partecipativo quando l’attività amministrativa è discrezionale.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 – conseguente all’intervenuta modifica dell’art. 21-octies, comma 2, della stessa legge (in ragione dell’art. 12, comma 1, lettera i), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120) nella parte cui si prevede che “la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis” – si atteggia come vizio radicale – nei sensi indicato al precedente punto iv) – del provvedimento nel caso di attività discrezionale.

  Il giudice non può sostituirsi all’amministrazione esercitando per la prima volta un potere valutativo non ancora correttamente esercitato; deve annullare l’atto viziato e lasciare all’autorità competente la riedizione del potere.

• art. 15 d.lgs. 36/2003

  In particolare, la revisione è dovuta se sia registrabile uno scostamento superiore al 10% dei costi sostenuti sulla base dei dati a consuntivo e di quelli preventivati, al fine di garantire al gestore la costante remuneratività del prezzo offerto per il servizio.

  Il giudicato formatosi sulla sentenza n. 6249/2019, come ricostruito dal TAR, imponeva il riconoscimento della revisione tariffaria al verificarsi di uno scostamento superiore al 10%, al fine di assicurare la remuneratività della tariffa.

Massime di principio

• La violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 vizia radicalmente il provvedimento sfavorevole adottato all’esito di un procedimento a istanza di parte con contenuto discrezionale o valutativo, quando le osservazioni dell’interessato non siano effettivamente considerate; in tale ipotesi non è possibile neutralizzare il vizio invocando l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Quando il procedimento è stato avviato su istanza di parte e, dopo l’annullamento giurisdizionale del provvedimento, deve essere riattivato per una nuova determinazione, la natura originaria del procedimento permane e va rispettato il contraddittorio previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990.
• Se la decisione amministrativa richiede valutazioni tecniche o contabili non vincolate, l’amministrazione deve confrontarsi con le osservazioni dell’interessato e motivare puntualmente le scelte compiute; il giudice non può svolgere tali valutazioni per la prima volta in sede giurisdizionale, sostituendosi all’autorità competente.
• Gli atti amministrativi generali e gli atti di affidamento di incarichi istruttori diventano concretamente lesivi, ai fini dell’impugnazione, quando sono applicati nella determinazione individuale che incide sulla posizione del ricorrente.

Come è indicizzato