Parere n. 943/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, comproprietaria di un'area occupata e irreversibilmente trasformata dal Comune di Modugno per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica senza previo decreto di esproprio, ha impugnato la nota con cui il Comune ha comunicato la sospensione del procedimento di acquisizione sanante deliberato con atto consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, in attesa di un accertamento giudiziale o mediativo dell'eventuale acquisto per usucapione del compendio. La ricorrente ha dedotto che la deliberazione comunale avrebbe interrotto il termine ventennale dell'usucapione e fatto venir meno l'animus rem sibi habendi; che il termine non sarebbe comunque decorso, dovendo computarsi dal 6 luglio 2011, data di entrata in vigore dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001; che l'occupazione illegittima, costituendo illecito permanente, non potrebbe integrare possesso utile all'usucapione senza reintrodurre forme di espropriazione indiretta; e che l'azione civile da lei precedentemente promossa per il risarcimento del danno non avrebbe comportato rinuncia abdicativa alla proprietà. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, sostenendo che la nota fosse un atto endoprocedimentale non definitivo, e ha difeso la possibilità di ottenere giudizialmente l'accertamento dell'usucapione. Il Consiglio di Stato ha riqualificato la domanda, ritenendo che, al di là della formale richiesta di annullamento, essa mirasse all'accertamento negativo del mancato acquisto della proprietà per usucapione da parte del Comune e all'accertamento positivo della persistenza del diritto dominicale della ricorrente.

Il parere

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile, con assorbimento della domanda cautelare. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che, in sede giustiziale, sia possibile qualificare l'azione secondo il suo contenuto sostanziale, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato. Nel caso concreto, le censure non tendevano realmente alla mera eliminazione della nota comunale, ma richiedevano una pronuncia dichiarativa sulla titolarità del diritto di proprietà e sull'assenza dei presupposti dell'usucapione comunale. Tale domanda eccede il perimetro del ricorso straordinario, che, ai sensi dell'art. 8 d.P.R. n. 1199/1971, ha natura tipicamente impugnatoria ed è diretto esclusivamente all'annullamento di provvedimenti amministrativi. Inoltre, la controversia riguarda in via principale un diritto soggettivo di proprietà e ricade pertanto nella giurisdizione del giudice ordinario. Non è applicabile la possibilità per il giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti prevista dall'art. 8 c.p.a., poiché nel caso esaminato la titolarità della proprietà non costituisce una questione pregiudiziale o incidentale, ma l'oggetto principale della domanda. La questione relativa alla natura definitiva o endoprocedimentale della nota comunale e i singoli motivi sostanziali sull'usucapione sono rimasti assorbiti dalla rilevata inammissibilità.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  La disposizione costituisce il fondamento della procedura di acquisizione sanante deliberata dal Comune, la cui attuazione era stata successivamente sospesa in attesa dell'accertamento dell'eventuale usucapione.

• art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

  il ricorso straordinario è un rimedio attraverso il quale possono essere introdotte unicamente azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi

  Il ricorso straordinario ha natura tipicamente impugnatoria e non è esperibile per ottenere una pronuncia di accertamento.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa

  Il ricorso straordinario è precluso quando la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria.

• art. 8, commi 1 e 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale

  La cognizione incidentale dei diritti non consente al giudice amministrativo di decidere una controversia quando la titolarità del diritto di proprietà costituisce la questione principale.

Massime di principio

• Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica la domanda deve essere qualificata secondo il suo contenuto sostanziale, indipendentemente dalla denominazione utilizzata dalla parte.
• Il ricorso straordinario è un rimedio tipicamente impugnatorio e non può essere utilizzato per ottenere una pronuncia autonoma di accertamento.
• Quando le censure formalmente rivolte contro un atto amministrativo mirano in realtà all'accertamento della titolarità di un diritto soggettivo, la domanda eccede il perimetro del ricorso straordinario.
• La cognizione incidentale del giudice amministrativo sui diritti soggettivi è ammessa soltanto quando la questione relativa al diritto sia pregiudiziale o incidentale rispetto a una questione principale rientrante nella giurisdizione amministrativa; non opera quando il diritto costituisce l'oggetto principale della controversia.

Come è indicizzato