Sentenza n. 3070/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava la revoca del nulla osta di impatto acustico rilasciato nel 2021 per la diffusione di musica riprodotta all’interno del locale, subordinata alla prescrizione dell’utilizzo dell’impianto a porte e finestre chiuse. La revoca era stata adottata dal Comune ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, richiamando due verbali della Polizia Locale relativi alla diffusione di musica a porte aperte, accertata nel settembre 2024 e nel febbraio 2026. La ricorrente deduceva l’insussistenza dei presupposti della revoca, la violazione del Regolamento di Polizia Urbana, che prevedeva un sistema graduale di sanzioni, l’assenza di prova del superamento dei limiti legali di emissione sonora e l’inapplicabilità dell’art. 21, comma 5, del Piano di Zonizzazione Acustica, riferito alle emissioni di cantieri. Il Comune chiedeva il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la revoca. Ha ritenuto infondata la censura relativa all’art. 21-quinquies l. 241/1990, rilevando che l’atto, al di là della qualificazione formale, mirava concretamente a sanzionare la reiterata violazione della prescrizione del nulla osta relativa all’obbligo di diffondere musica a porte e finestre chiuse. Si trattava quindi di una revoca sanzionatoria, o decadenza, alla quale non si applica la disciplina della revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o mutamento della situazione di fatto. È stata inoltre ritenuta inconferente la doglianza relativa all’effettivo superamento dei limiti legali di emissione sonora, poiché tale verifica non costituiva il fondamento dell’atto impugnato e la prescrizione del titolo imponeva comunque la diffusione a porte chiuse. Il ricorso è stato invece accolto per violazione dell’art. 18 del Regolamento di Polizia Urbana. La violazione della prescrizione del nulla osta integra abuso del titolo, ma il regolamento prevede la sospensione per la prima, seconda e terza recidiva e la revoca soltanto alla terza recidiva. Inoltre, le due violazioni contestate erano distanziate di oltre dodici mesi e non consentivano neppure l’applicazione della sospensione secondo la disciplina regolamentare. Il Comune aveva quindi applicato direttamente la revoca in assenza dei presupposti previsti dalla fonte regolamentare. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese, liquidate in euro 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disposizione non è applicabile quando l’amministrazione utilizza formalmente il potere di revoca per sanzionare la violazione di prescrizioni del titolo; in tale caso l’atto è sostanzialmente una revoca sanzionatoria o decadenza.

• art. 18 Regolamento di Polizia Urbana del Comune di Napoli

  La revoca del titolo è prevista alla terza recidiva; la prima e la seconda recidiva comportano rispettivamente la sospensione dell’attività per 7 e 30 giorni.

  La disposizione introduce una progressione vincolante delle sanzioni e subordina la revoca alla terza recidiva, accertata secondo i presupposti temporali regolamentari.

• artt. 9 e 10 R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.)

  Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata.

  La violazione delle modalità di svolgimento dell’attività autorizzata può integrare abuso del titolo, ma l’esercizio del potere sanzionatorio deve comunque rispettare la graduazione prevista dal regolamento comunale.

• art. 7 Piano di Zonizzazione Acustica

  Il nulla osta di impatto acustico costituisce titolo cui è subordinato l’esercizio di attività produttive e ricreative; le prescrizioni in esso contenute sono vincolanti per il titolare.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti nella camera di consiglio.

Massime di principio

• La qualificazione formale dell’atto amministrativo non è decisiva: l’atto deve essere interpretato alla luce della finalità concretamente perseguita e del potere effettivamente esercitato dall’amministrazione.
• Quando il ritiro di un titolo abilitativo è diretto a sanzionare la violazione delle prescrizioni cui il titolo era subordinato, l’atto ha natura di revoca sanzionatoria o decadenza e non può essere legittimato mediante il richiamo all’art. 21-quinquies l. 241/1990.
• La violazione di una prescrizione contenuta in un nulla osta di impatto acustico può integrare abuso del titolo, anche senza un autonomo accertamento del superamento dei limiti legali di emissione sonora, quando il provvedimento sanzionatorio è fondato sulla violazione della prescrizione stessa.
• Quando un regolamento comunale stabilisce una progressione graduata delle sanzioni e subordina la revoca di un titolo a una determinata recidiva, l’amministrazione non può applicare direttamente la revoca in presenza di un numero inferiore di violazioni o in assenza dei presupposti temporali previsti dal regolamento.

Come è indicizzato