Sentenza n. 3777/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Campania, sezione staccata di Salerno, che aveva dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto il ricorso contro la deliberazione consiliare di approvazione del PUC e del RUEC. Con il primo motivo hanno dedotto violazione dell'art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000, sostenendo che il sindaco e un assessore-consigliere, proprietari di immobili interessati dalle nuove previsioni urbanistiche, avrebbero partecipato alla discussione e alle votazioni nonostante l'obbligo di astensione. Gli appellanti hanno invocato anche la prova di resistenza, sostenendo che, considerato il numero dei componenti del consiglio e il quorum strutturale, la partecipazione degli amministratori in conflitto avrebbe inciso sulla validità delle sedute e delle votazioni. Con il secondo motivo hanno dedotto violazione dell'art. 97 Cost., della legge regionale Campania n. 16/2004 e del regolamento regionale n. 5/2011, contestando le modalità di svolgimento delle numerose votazioni, l'inversione dell'ordine di esame tra componente operativa e componente strutturale del piano, la modifica in corso di riunione del numero e del contenuto delle tavole progettuali e l'errato dimensionamento dei carichi insediativi, asseritamente basato sui dati censuari del 2011. Hanno sostenuto che tali vizi integrassero una violazione della legalità e dei principi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione e che il TAR avesse erroneamente escluso la loro legittimazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado, con diversa motivazione, ritenendo integralmente inammissibile il ricorso originario. I consiglieri comunali non sono, in quanto tali, legittimati a impugnare gli atti dell'amministrazione di appartenenza per ottenere un controllo generale sulla legalità dell'azione dell'ente. La legittimazione è eccezionale e sussiste soltanto quando sia dedotta e dimostrata una lesione diretta delle prerogative inerenti al mandato consiliare, cioè dello ius ad officium, come nel caso di irregolare convocazione, violazione dell'ordine del giorno, mancato deposito della documentazione necessaria o preclusione dell'esercizio consapevole delle funzioni. Nel caso concreto, le contestazioni sulle modalità di voto, sull'inversione dell'ordine di esame delle componenti del piano e sul dimensionamento urbanistico non hanno dimostrato alcuna concreta incidenza negativa sulla possibilità degli appellanti di partecipare alla seduta e di esercitare liberamente e consapevolmente il mandato. Il Consiglio ha riconosciuto che la partecipazione del sindaco e del consigliere proprietari di immobili direttamente interessati avrebbe potuto integrare una violazione dell'obbligo di astensione previsto dall'art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000. Ha tuttavia precisato che tale violazione non incide direttamente sulle prerogative degli altri consiglieri e non può essere fatta valere da consiglieri dissenzienti privi di uno specifico interesse personale e concreto collegato ai suoli interessati. La prova di resistenza non è dirimente rispetto all'obbligo di astensione, che opera ogniqualvolta sussista una correlazione diretta tra la posizione dell'amministratore e l'oggetto della deliberazione, anche se l'esito della votazione non sarebbe potuto cambiare; ciò non elimina, però, il requisito della legittimazione processuale dei consiglieri che intendano contestare il vizio. È stata inoltre richiamata la possibilità di approvare lo strumento urbanistico per parti separate, con astensione dei consiglieri in conflitto per le singole parti, purché segua una valutazione complessiva e una votazione finale dell'intero piano. L'eventuale vizio derivante dalla mancata astensione non comporta necessariamente la caducazione integrale del piano, ma riguarda le parti relative ai suoli interessati e può essere fatto valere da chi dimostri uno specifico e qualificato interesse collegato a tali suoli. Le spese del grado d'appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000

  L'obbligo di astensione degli amministratori locali opera quando sussiste una correlazione diretta tra la posizione dell'amministratore e l'oggetto della deliberazione; ha carattere generale e non è escluso dalla circostanza che l'esito della votazione non avrebbe potuto mutare.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dagli appellanti in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione; la sentenza non fonda su tale disposizione un autonomo accoglimento delle censure.

• legge regionale Campania n. 16/2004

  Richiamata dagli appellanti in relazione alle modalità di formazione e approvazione degli strumenti urbanistici; le relative censure sono state ritenute inammissibili per difetto di legittimazione e genericità.

• Regolamento regionale Campania n. 5/2011

  Richiamato dagli appellanti in relazione all'ordine e alle modalità di esame e votazione delle componenti del piano urbanistico; la sentenza non ha ravvisato una lesione delle prerogative consiliari.

Massime di principio

• La legittimazione dei consiglieri comunali dissenzienti a impugnare le deliberazioni dell'organo di appartenenza è eccezionale e richiede la dimostrazione di una lesione diretta, concreta e attuale delle prerogative inerenti al mandato consiliare, ossia dello ius ad officium; non è sufficiente dedurre una generica violazione della legalità dell'azione amministrativa.
• I consiglieri comunali non possono utilizzare il giudizio amministrativo per esercitare un controllo generalizzato, di natura paragiurisdizionale, sulla legittimità degli atti dell'ente di appartenenza, né per promuovere un'azione popolare oggettiva.
• La legittimazione dei consiglieri comunali può sussistere, in particolare, quando siano dedotte irregolarità nella convocazione, violazioni dell'ordine del giorno, mancato deposito della documentazione necessaria o altre condotte che abbiano concretamente impedito o limitato l'esercizio consapevole delle funzioni consiliari.
• L'obbligo di astensione dell'amministratore locale in conflitto di interessi opera anche quando la sua partecipazione non avrebbe potuto modificare l'esito della votazione; la cosiddetta prova di resistenza non esclude, quindi, la violazione dell'obbligo di astensione.
• L'approvazione di uno strumento urbanistico per parti separate è legittima se, per ciascuna parte, si astengono gli amministratori in conflitto di interessi e le votazioni frazionate sono seguite da un esame complessivo e da una votazione finale sull'intero strumento urbanistico.
• La violazione dell'obbligo di astensione di un amministratore nella formazione di uno strumento urbanistico non determina necessariamente l'integrale caducazione del piano: il vizio riguarda le parti riferite ai suoli interessati e può essere fatto valere da chi dimostri uno specifico e qualificato interesse collegato a tali suoli.

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