Sentenza n. 2537/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti chiedevano la riforma della sentenza del TAR Veneto che aveva respinto la domanda risarcitoria relativa ai dinieghi del 16 e 17 novembre 1994, successivamente annullati dal TAR. I terreni erano classificati come zona B residenziale di completamento, soggetta a piano attuativo; il TAR aveva ritenuto illegittimi i dinieghi poiché l'area era già urbanizzata e il Comune aveva disatteso la propria prassi, ma aveva dichiarato inammissibile la domanda risarcitoria allora proposta. Dopo l'annullamento, una nuova disciplina urbanistica aveva ridotto la volumetria edificabile sui terreni. Gli appellanti domandavano il risarcimento del danno emergente, quantificato in relazione alla perdita della volumetria e alle spese di progettazione. Con il primo motivo deducevano la nullità della sentenza per assoluta mancanza di motivazione. Con il secondo contestavano l'esclusione della colpa dell'amministrazione, sostenendo che la normativa regionale, lo stato di urbanizzazione accertato dal tecnico comunale e la prassi amministrativa consentissero il rilascio diretto dei titoli edilizi. Con il terzo contestavano l'esclusione del nesso causale, sostenendo di non essere stati onerati di impugnare la successiva pianificazione riduttiva mentre era pendente il giudizio sui dinieghi. Con il quarto negavano la pretestuosità dell'azione e affermavano di avere chiesto il risarcimento della perdita di volumetria, non del lucro cessante derivante dalla mancata operazione immobiliare. Il Comune resisteva, sostenendo anche l'applicabilità del termine decadenziale previsto dall'art. 30 c.p.a. Il Consiglio di Stato ha inoltre esaminato la richiesta di istruttoria sulla fattibilità tecnica del progetto.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto formato un giudicato implicito sulla scelta del TAR di decidere nel merito la domanda risarcitoria, con conseguente mancata applicazione del termine decadenziale dell'art. 30 c.p.a.; l'eccezione comunale avrebbe dovuto essere proposta mediante rituale appello incidentale. In ogni caso, poiché l'illecito risaliva al 1994, il termine di prescrizione ordinario era stato ritenuto applicabile e interrotto dalla proposizione del precedente ricorso di annullamento e dalle successive diffide. È stata respinta la richiesta di istruttoria sulla fattibilità tecnica, poiché tale profilo non risultava considerato nel diniego impugnato, fondato esclusivamente sulla mancanza del piano attuativo. Il primo motivo è stato respinto perché la sentenza di primo grado conteneva una motivazione ampia e comprensibile; la correttezza della motivazione era questione distinta dalla sua esistenza. I motivi terzo e quarto sono stati respinti per mancanza del nesso causale. La volumetria edificabile, in assenza di un titolo liberamente negoziabile quale un diritto edificatorio, non costituisce un diritto assoluto del proprietario: il Comune può modificarla nell'esercizio della discrezionalità urbanistica, senza che ciò determini automaticamente un obbligo indennitario. Nel caso di illegittimo diniego del titolo edilizio seguito da una modifica peggiorativa degli indici durante il giudizio, la tutela spettante consisteva nell'esecuzione della sentenza di annullamento mediante giudizio di ottemperanza, eventualmente anche attraverso una variante idonea a consentire l'edificazione ora per allora. Non avendo gli appellanti esperito tale rimedio entro il termine di prescrizione dell'actio iudicati, la perdita della volumetria non poteva essere imputata causalmente al Comune. Il rigetto dei motivi sul nesso causale ha assorbito quello relativo alla colpa. Il Collegio ha comunque rilevato anche l'insufficienza della prova del danno, poiché la perizia di parte era apodittica e non documentava adeguatamente neppure le spese vive. Le spese di giudizio sono state compensate in ragione della peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 109 l.r. Veneto 61/1985

  La disposizione, secondo la ricostruzione recepita nella precedente sentenza di annullamento, consentiva interventi di completamento previsti dallo strumento urbanistico generale anche in mancanza di strumenti attuativi, quando la zona fosse dotata delle principali opere di urbanizzazione.

• art. 2043 c.c.

  Costituisce il parametro generale della responsabilità aquiliana invocata dagli appellanti; la pretesa risarcitoria richiede, tra l'altro, nesso causale, elemento soggettivo e prova del danno.

• art. 30 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l'azione risarcitoria non è stato applicato ai fatti anteriori all'entrata in vigore del codice; il giudice ha ritenuto applicabile il termine ordinario di prescrizione e ha considerato implicitamente definita la questione nel giudizio di primo grado.

• art. 8, n. 7, d.l. 649/1994

  La precedente domanda risarcitoria era stata dichiarata inammissibile dal TAR anche in relazione alla mancata conversione del decreto-legge e alla genericità o irregolarità della successiva domanda.

Massime di principio

• La volumetria edificabile non risultante da un titolo liberamente negoziabile, come un diritto edificatorio, non costituisce un diritto assoluto del proprietario: l'amministrazione può ridurla o annullarla nell'esercizio della discrezionalità urbanistica, senza che la modifica determini di per sé un obbligo risarcitorio o indennitario.
• Quando un titolo edilizio venga illegittimamente negato, il diniego sia annullato e, durante il tempo occorrente per il giudizio, gli indici edificatori siano ridotti da una nuova disciplina urbanistica, la tutela del privato può consistere nell'azione di ottemperanza diretta a ottenere l'esecuzione della sentenza e, ove necessario, l'adozione di una variante che consenta l'edificazione ora per allora.
• Il privato che non esperisca tempestivamente il giudizio di ottemperanza idoneo a conseguire la volumetria riconosciuta dalla sentenza di annullamento non può successivamente imputare all'amministrazione, a titolo risarcitorio, la perdita di quella volumetria quando essa avrebbe potuto essere conseguita mediante il rimedio esecutivo; in tal caso manca il nesso causale per fatto colpevole del danneggiato.
• La contestazione in appello di una questione preclusiva già decisa, anche implicitamente, dal giudice di primo grado richiede la proposizione di un rituale appello incidentale; in mancanza, sulla questione può formarsi giudicato implicito.
• La richiesta di istruttoria sulla fattibilità tecnica di un intervento è irrilevante quando il provvedimento impugnato sia fondato esclusivamente su una diversa ragione ostativa, poiché l'accertamento non inciderebbe sulla legittimità della motivazione effettivamente posta a base del diniego.
• La mera produzione di una perizia di parte apodittica e non adeguatamente documentata non assolve l'onere di provare l'esistenza e l'entità del danno risarcibile, comprese le spese vive sostenute.

Come è indicizzato