Sentenza n. 524/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di laboratori privati accreditati per prestazioni di specialistica ambulatoriale, hanno chiesto l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6931/2020, deducendo la nullità del decreto commissariale n. 53/2025 per violazione o elusione del giudicato. Hanno contestato, in particolare: la nuova riduzione del finanziamento rispetto al provvedimento commissariale del 22 settembre 2023; l’assunzione dei vincoli finanziari statali come limite inderogabile, senza verificare l’effettivo incremento della produttività delle strutture pubbliche e il rischio di compromissione dei livelli essenziali di assistenza; la mancata considerazione del trasferimento delle prestazioni APA/PAC dal settore della spedalità privata a quello della specialistica ambulatoriale e l’assenza di una corrispondente compensazione finanziaria; la mancata previsione di un budget specifico per APA/PAC; e la rimessione alle Aziende sanitarie provinciali dell’assegnazione delle risorse aggiuntive alle singole strutture, nonostante la precedente sentenza di ottemperanza avesse imposto l’assegnazione diretta alle strutture ricorrenti. In via subordinata hanno dedotto l’illegittimità del decreto per contraddittorietà, difetto di motivazione e violazione degli obblighi derivanti dalla sentenza, chiedendo la conversione dell’azione in annullamento e la rimessione al TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo specificamente articolate le censure di violazione del giudicato. Nel merito ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che il decreto commissariale avesse eluso il contenuto conformativo della sentenza n. 6931/2020 attribuendo carattere assolutamente inderogabile ai vincoli di spesa, senza verificare se la riduzione delle risorse destinate ai privati fosse compensata da un effettivo e verificato incremento della produttività pubblica idoneo ad assicurare i LEA. Il giudicato imponeva inoltre di considerare il trasferimento delle prestazioni APA/PAC dalla spedalità privata alla specialistica ambulatoriale e di assicurare un’adeguata compensazione finanziaria, con istruttoria attendibile sul fabbisogno non coperto dal settore pubblico. Il giudice ha precisato che il precedente provvedimento del 22 settembre 2023 non costituiva un parametro intangibile quanto all’importo del finanziamento, ma non escludeva la contestazione del nuovo decreto, adottato autonomamente in esecuzione delle sentenze. È stata ravvisata ulteriore elusione nella mancata previsione di risorse per APA/PAC e nella delega alle Aziende sanitarie provinciali dell’assegnazione delle risorse alle singole strutture, in contrasto con quanto stabilito dalla sentenza n. 9540/2024. Il decreto n. 53/2025 è stato quindi dichiarato nullo. Il Commissario ad acta già nominato con la sentenza n. 9540/2024 è stato incaricato di assicurare la piena esecuzione della sentenza n. 6931/2020 entro 120 giorni. Le censure subordinate di annullabilità e la domanda di conversione del rito sono state dichiarate improcedibili. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina il giudizio di ottemperanza, utilizzato per verificare la conformità del decreto commissariale al giudicato e per adottare le misure necessarie alla sua esecuzione.

• art. 113, comma 1, c.p.a.

  Individua la competenza del giudice dell’ottemperanza a conoscere delle questioni relative all’esecuzione del giudicato.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per la domanda subordinata di conversione dell’azione di ottemperanza in azione di annullamento, dichiarata improcedibile dopo l’accoglimento della domanda principale.

• art. 15, comma 14, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in l. 7 agosto 2012, n. 135

  riduzione della spesa complessiva annua rispetto a quella consuntivata per l’anno 2011 nella misura del 2% a decorrere dall’anno 2014

  Il vincolo finanziario statale non può essere applicato in modo automatico e inderogabile quando ciò comprometta i LEA; deve essere coordinato con la verifica dell’effettiva produttività pubblica e con l’adeguatezza delle risorse rispetto al fabbisogno sanitario.

• art. 9-quater, comma 7, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito in l. 6 agosto 2015, n. 125

  ulteriore riduzione dell’1% rispetto al valore complessivo della spesa consuntiva per il 2014

  Richiamato nella sentenza oggetto di ottemperanza quale ulteriore vincolo di riduzione della spesa, da applicare in modo compatibile con l’obbligo di garantire i livelli essenziali di assistenza.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, costituisce elusione del giudicato l’adozione di un nuovo provvedimento che, pur dichiarando di dare esecuzione alla sentenza, reintroduca il presupposto sostanziale già ritenuto inattendibile dal giudice della cognizione o attribuisca a un vincolo normativo una portata incompatibile con il dictum giudiziale.
• Nella programmazione della spesa sanitaria, i vincoli legislativi di riduzione della spesa per l’acquisto di prestazioni da privati non possono essere applicati automaticamente quando siano idonei a compromettere i livelli essenziali di assistenza; l’amministrazione deve verificare l’effettivo e attendibile incremento della produttività delle strutture pubbliche e la sua capacità compensativa.
• Quando prestazioni sanitarie siano trasferite dal settore ospedaliero a quello della specialistica ambulatoriale nell’ambito di un processo di deospedalizzazione, la rideterminazione dei budget deve dare evidenza della corrispondente compensazione finanziaria, affinché il settore ambulatoriale disponga delle risorse necessarie per assorbire le nuove prestazioni.
• L’esecuzione di una sentenza che impone la rideterminazione del finanziamento sanitario richiede un’istruttoria concreta e attendibile sul fabbisogno di prestazioni non coperto dal settore pubblico; non è sufficiente richiamare percentuali previsionali o un fabbisogno teorico senza verificarne l’effettività.
• Il giudice dell’ottemperanza può dichiarare nullo il provvedimento amministrativo adottato in violazione o elusione del giudicato e confermare o rinnovare i poteri sostitutivi del commissario ad acta per assicurare l’esecuzione integrale delle statuizioni conformative.
• Quando il giudicato impone l’assegnazione delle risorse direttamente alle strutture ricorrenti, il commissario incaricato dell’esecuzione non può limitarsi a demandare tale adempimento alle amministrazioni ordinarie, salvo rispettare puntualmente il contenuto della precedente pronuncia di ottemperanza.

Come è indicizzato