Sentenza n. 3047/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva impugnato davanti al TAR il provvedimento comunale con cui il Comune di Napoli aveva qualificato come abusiva l’occupazione del suolo e soprassuolo comunale determinata da pontoni e viadotti dell’autostrada A3, sovrastanti dieci strade comunali, chiedendo il pagamento dell’indennità sostitutiva del COSAP, delle sanzioni e degli interessi. Aveva inoltre impugnato il regolamento comunale nella parte in cui richiedeva una specifica concessione anche nei casi di esonero o esclusione dal canone. Il TAR aveva accolto il ricorso e annullato l’atto. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando, illogicità, difetto di motivazione, irragionevolezza e contraddittorietà, nonché violazione dell’art. 63 d.lgs. n. 446/1997 e dell’art. 17 del regolamento COSAP comunale. Secondo il Comune, la società, pur essendo concessionaria della gestione autostradale, avrebbe occupato abusivamente il soprassuolo comunale mediante le strutture autostradali senza una concessione comunale e sarebbe stata quindi assoggettabile al canone.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato l’annullamento dell’avviso comunale. Il Collegio ha richiamato il proprio consolidato orientamento, secondo cui l’infrastruttura autostradale, compresi i pontoni e i viadotti, appartiene al demanio statale ai sensi dell’art. 822, comma 2, c.c. e costituisce un bene demaniale funzionalmente unitario. La sua presenza sopra strade comunali non integra un’occupazione abusiva del suolo comunale, né determina l’obbligo di richiedere una concessione comunale o di corrispondere il COSAP. La prossimità fisica e l’interferenza tra beni appartenenti a demani diversi non comportano che uno sia utilizzato abusivamente a servizio dell’altro: si tratta di beni autonomi, la cui coesistenza deriva dalla pianificazione e dalla realizzazione dell’infrastruttura autostradale sulla base della legge e del titolo concessorio. Il giudice ha inoltre escluso che la natura privata e lucrativa del concessionario possa mutare la qualificazione pubblicistica dell’infrastruttura o fondare l’assoggettamento al canone. La gestione privata del bene demaniale statale non equivale infatti a un’occupazione abusiva di un bene comunale. È stato altresì ritenuto non pertinente il richiamo alla giurisprudenza della Corte di cassazione, concernente controversie sull’esistenza di regimi di esenzione, poiché nel caso esaminato si discuteva preliminarmente dell’insussistenza dei presupposti stessi del potere comunale di imporre il COSAP. Le spese sono state compensate per la natura delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 822, comma 2, c.c.

  Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate […]

  Le autostrade statali, inclusi i pontoni e i viadotti quali parti del bene demaniale funzionalmente unitario, appartengono al demanio statale; la loro sovrapposizione fisica a strade comunali non costituisce, di per sé, occupazione abusiva del suolo comunale assoggettabile a canone.

• art. 2 l. n. 463/1955

  Le autostrade da costruirsi in base alla presente legge e l'ordine di precedenza della costruzione sono stabiliti con decreto del Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per il tesoro e con il Ministro per i trasporti.

  La pianificazione dello sviluppo della rete autostradale nazionale e la scelta dei territori attraversati sono imputabili al legislatore statale e non al concessionario, sicché la realizzazione dell’infrastruttura secondo tale pianificazione non può essere qualificata come occupazione abusiva di beni comunali.

• art. 28 l. n. 729/1961

  Il grafico [...] costituisce parte integrante della presente legge.

  Il richiamo alla pianificazione nazionale della rete autostradale conferma la riconducibilità dell’attraversamento dei territori comunali a una scelta legislativa e pubblicistica.

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  La disposizione è stata invocata dal Comune, ma il Consiglio di Stato ha escluso in radice la sussistenza dei presupposti dell’assoggettamento al COSAP, non ravvisando un’occupazione abusiva di area comunale.

• art. 17 del Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  La disposizione regolamentare invocata dal Comune non può fondare l’obbligo di concessione e di pagamento del canone quando l’infrastruttura sovrastante è parte di un bene demaniale statale legittimamente realizzato e gestito in forza di un titolo concessorio.

• art. 8-duodecies d.l. 8 aprile 2008, n. 59, convertito dalla l. 6 giugno 2008, n. 101

  La convenzione autostradale del 28 luglio 2009 risulta approvata ai sensi della disposizione, quale titolo regolativo della gestione dell’autostrada.

Massime di principio

• Un’autostrada appartenente al demanio statale costituisce un bene demaniale funzionalmente unitario, del quale pontoni, viadotti e cavalcavia sono parti inseparabili; la loro collocazione sopra strade comunali non integra, per ciò solo, un’occupazione abusiva del suolo comunale.
• La coesistenza fisica di un’infrastruttura demaniale statale e di una strada appartenente al demanio comunale non determina un rapporto di occupazione abusiva o di soggezione dell’uno al regime concessorio dell’altro, quando l’infrastruttura statale sia stata legittimamente realizzata sulla base della legge e gestita in forza di un titolo concessorio.
• Il concessionario privato della gestione di un bene demaniale statale non è assoggettabile al canone comunale per occupazione di suolo pubblico sulla base della sola natura privata e lucrativa della sua attività, se manca una vera utilizzazione abusiva o esclusiva di un bene comunale.
• Quando l’infrastruttura autostradale sia legittimamente prevista e realizzata secondo la pianificazione statale, il Comune non può qualificare come abusivo l’attraversamento di strade comunali da parte di pontoni o viadotti né imporre, per tale ragione, un canone di occupazione e le relative sanzioni.
• La controversia sull’insussistenza dei presupposti del potere comunale di imporre un canone per occupazione di suolo pubblico è distinta da quella concernente l’esistenza di un regime di esenzione dal canone: le due questioni hanno petitum sostanziali diversi e non sono automaticamente sovrapponibili.

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