Cassazione Civile, Ordinanza n. 00110/2026 del 02/01/2026

Esito

La controversia

La controversia origina da un’ordinanza-ingiunzione con cui la Prefettura ha irrogato a una società una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 1.261.500,00 per il mancato assolvimento dell’obbligo di immissione in consumo nel territorio nazionale di una quota minima di biocarburanti. La società operava come destinatario registrato in un’operazione di importazione di gasolio e aveva comunicato al GSE i quantitativi immessi in consumo nell’anno 2017, comprensivi di biocarburanti sostenibili. A seguito di verifica documentale, il Comitato tecnico biocarburanti ha però disconosciuto parte dei certificati di sostenibilità rilasciati dal fornitore estero, ritenendo mancante la documentazione necessaria al riconoscimento dei CIC. La società ha dapprima impugnato i provvedimenti presupposti dinanzi al giudice amministrativo, senza successo, e poi ha proposto opposizione davanti al Tribunale ordinario contro l’ordinanza-ingiunzione, deducendo, tra l’altro, l’insussistenza dell’illecito, il difetto dell’elemento soggettivo per buona fede, l’illegittimità del decreto ministeriale base della sanzione e la sproporzione della misura. Il Tribunale ha declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo; il TAR, adito in riassunzione, ha a sua volta negato la propria giurisdizione e sollevato conflitto negativo. La questione sottoposta alla Cassazione è quindi esclusivamente quella del riparto di giurisdizione sulla opposizione all’ordinanza-ingiunzione sanzionatoria.

La decisione

La Corte di Cassazione ha risolto il conflitto negativo dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione ex legge n. 689/1981 resta devoluta al giudice ordinario, perché la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.: la materia della "produzione di energia" non si estende, in via interpretativa, alle sanzioni irrogate per l’immissione in consumo di biocarburanti già prodotti. La sanzione ha natura afflittiva e incide su diritti soggettivi, ma tale dato non basta a radicare la giurisdizione amministrativa in assenza di un’espressa previsione di giurisdizione esclusiva. Ne consegue che il giudice competente a conoscere dell’opposizione è il giudice ordinario indicato dalla legge n. 689/1981.

Norme richiamate

• art. 22 l. 24 novembre 1981, n. 689

  contro l'ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l'ordinanza che dispone la sola confisca gli interessati possono proporre opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria

  La regola generale è la giurisdizione del giudice ordinario sulle opposizioni a ordinanza-ingiunzione, salvo espressa deroga prevista dall’art. 133 c.p.a. o da altre disposizioni di legge.

• art. 3 l. 24 novembre 1981, n. 689

  Richiamato dalla parte ricorrente come parametro del difetto dell’elemento soggettivo per buona fede; la Corte non lo approfondisce nel merito perché la decisione si fonda sul riparto di giurisdizione.

• art. 2-quater d.l. n. 2/2006

  Norma richiamata come base dell’obbligo di immissione in consumo di una quota minima di biocarburanti.

• art. 2, comma 1, lett. k), D.M. 10 ottobre 2014

  Individua il soggetto obbligato all’immissione in consumo di biocarburanti nel settore trasporti in capo a chi è tenuto al pagamento dell’accisa su benzina e gasolio fossili ad uso autotrazione.

• art. 4 D.M. 10 ottobre 2014

  Richiamato per la comunicazione telematica al GSE dei quantitativi immessi in consumo e della relativa documentazione.

• art. 1 D.M. 20 gennaio 2015

  Prevede le sanzioni amministrative per il mancato raggiungimento dell’obbligo di immissione in consumo di una quota minima di biocarburanti.

• art. 133, comma 1, lett. o), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  La giurisdizione esclusiva amministrativa riguarda le controversie attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia; la Corte ne dà interpretazione restrittiva, escludendo le controversie sulle sanzioni per l’immissione al consumo di biocarburanti già prodotti.

• art. 134, comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  Richiamato per evidenziare che, quando la contestazione delle sanzioni pecuniarie è devoluta al giudice amministrativo, questi conosce la materia con cognizione estesa al merito.

• art. 7, comma 5, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  Usato per affermare che nelle materie di giurisdizione esclusiva il giudice amministrativo conosce anche dei diritti soggettivi.

• art. 11, commi 2 e 3, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  Regola gli effetti della declinatoria di giurisdizione e il termine per la riproposizione; rileva per l’ammissibilità del conflitto sollevato dal TAR dopo la tempestiva riassunzione.

• art. 9, comma 1, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  Il difetto di giurisdizione è rilevabile anche d’ufficio in primo grado.

• art. 30, comma 2, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  Richiamato come conferma della possibilità di risarcimento per illegittimo esercizio o mancato esercizio del potere nelle materie di giurisdizione esclusiva.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Richiamato per la definizione camerale del procedimento in Cassazione.

• art. 49, par. 3 CDFUE

  Invocato dalla parte ricorrente come parametro di proporzionalità delle sanzioni; non assume rilievo decisivo nella soluzione del conflitto.

• art. 34 TFUE

  Dedotto in giudizio per contestare la disciplina sui biocarburanti sotto il profilo della libera circolazione delle merci; non è decisivo nella pronuncia sulla giurisdizione.

Massime di principio

• L’opposizione a ordinanza-ingiunzione emessa ai sensi della legge n. 689/1981 resta devoluta al giudice ordinario, salvo che una norma speciale attribuisca espressamente la controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• Le norme che prevedono ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo devono essere interpretate restrittivamente: non è consentito estendere la giurisdizione esclusiva a fattispecie non chiaramente ricomprese nel dato testuale.
• Per individuare il giudice competente non basta che la sanzione incida su diritti soggettivi o abbia natura afflittiva; occorre verificare se la controversia sia effettivamente ricompresa nella materia di giurisdizione esclusiva prevista dalla legge.
• La materia della "produzione di energia" di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non comprende automaticamente le controversie relative alla fase di immissione al consumo di prodotti energetici già realizzati né le opposizioni alle sanzioni amministrative irrogate per irregolarità in tale fase.
• Quando la controversia ha ad oggetto una sanzione amministrativa pecuniaria irrogata in un settore regolato da poteri pubblicistici, il rapporto amministrativo presupposto può essere pregiudicante; tuttavia ciò rileva ai fini della giurisdizione amministrativa solo se la materia rientra effettivamente tra quelle di giurisdizione esclusiva tipizzate dalla legge.

Come è indicizzato