Sentenza n. 639/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda una concessione demaniale marittima per ormeggio di imbarcazioni da diporto, originariamente scaduta il 31 dicembre 2023 e prorogata dal Comune sino al 31 dicembre 2024 mediante deliberazione giuntale e successiva determinazione dirigenziale. Una concessionaria di un bene patrimoniale adiacente aveva presentato istanza ex art. 36 cod. nav. per ottenere la concessione dell'area già assegnata all'associazione; il Comune aveva dichiarato irricevibile l'istanza richiamando la perdurante efficacia della concessione dell'associazione. Il TAR aveva accolto il ricorso e annullato il diniego, la deliberazione di proroga e la determinazione attuativa. L'associazione ha dedotto, in primo luogo, l'omessa pronuncia sull'eccezione di tardività del ricorso di primo grado, sostenendo che l'atto lesivo fosse già la deliberazione di proroga, pubblicata all'albo pretorio, e che il successivo diniego fosse meramente confermativo o esecutivo. In subordine ha contestato la motivazione della sentenza e la valutazione di illegittimità della proroga, sostenendo che si trattasse di una proroga tecnica non automatica, adottata sulla base dell'art. 3, comma 3, della legge n. 118/2022, con contestuale indirizzo agli uffici per l'avvio delle gare e in presenza di difficoltà oggettive connesse all'approvazione del PUA e all'attesa dei decreti legislativi di riordino. Il socio appellante ha dedotto la sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente originaria per effetto del d.l. n. 131/2024, che avrebbe prorogato le concessioni sino al 30 settembre 2027, nonché l'erroneità della sentenza per avere qualificato come illegittima una proroga tecnica sorretta da un atto di indirizzo alla gara. Il Consiglio di Stato ha inoltre esaminato d'ufficio, previa sottoposizione al contraddittorio, il perdurante interesse alla decisione alla luce dello jus superveniens.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli, proposti contro la medesima sentenza, ai sensi dell'art. 96, comma 1, c.p.a., e li ha respinti. Ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse: la nuova disciplina del d.l. n. 131/2024 non si applica alle procedure di gara bandite anteriormente alla sua entrata in vigore e, comunque, la concessione dell'associazione era cessata il 31 dicembre 2023 per effetto dell'annullamento della proroga, sicché non era più in essere alla data di entrata in vigore della nuova disciplina e non poteva beneficiarne. Ha respinto l'eccezione di tardività del ricorso di primo grado, rilevando che, alla data della deliberazione di proroga, la concessionaria originaria non aveva ancora presentato alcuna istanza di rilascio o subentro e non vantava quindi una posizione differenziata e qualificata rispetto alla proroga; la legittimazione e l'interesse sono sorti con la presentazione dell'istanza del 24 gennaio 2024, mentre il primo atto lesivo è stato il diniego del 16 marzo 2024. Nel merito, il Collegio ha precisato che la proroga tecnica prevista dall'originaria formulazione dell'art. 3, comma 3, della legge n. 118/2022 non è in sé incompatibile con il diritto dell'Unione, diversamente dalle proroghe legislative generalizzate delle concessioni demaniali. Essa richiede tuttavia che l'amministrazione abbia indetto la gara o almeno deliberato di indirla in tempi brevissimi e abbia motivato puntualmente l'esistenza di un contenzioso o di difficoltà oggettive che impediscano la conclusione della procedura entro il termine ordinario, nonché la stretta necessità della durata della proroga. Nel caso concreto, l'atto comunale conteneva un indirizzo potenzialmente idoneo all'avvio della procedura selettiva, ma la motivazione era carente quanto alle difficoltà oggettive: l'attesa dei decreti legislativi di riordino non era giustificata, essendo già scaduto il termine della delega, e il procedimento di approvazione del PUA non poteva congelare l'indizione delle gare. La proroga è stata quindi annullata per difetto di motivazione, non per incompatibilità eurounitaria della norma nazionale applicata. Ne è derivato anche l'annullamento del diniego di concessione, che si fondava sulla proroga illegittima, con obbligo per l'amministrazione di riesaminare l'istanza nell'ambito di una procedura di evidenza pubblica conforme ai principi di imparzialità, trasparenza e pubblicità. I motivi ulteriori dedotti dalla ricorrente originaria sono stati assorbiti. Ciascun appellante è stato condannato a rifondere alla resistente 4.000 euro di spese, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  tutte le impugnazioni proposte separatamente contro la stessa sentenza devono essere riunite in un solo processo

  Le impugnazioni separatamente proposte contro la medesima sentenza devono essere riunite in un unico processo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  La questione del perdurante interesse alla decisione, rilevata dal Collegio, è stata sottoposta al contraddittorio delle parti prima della decisione.

• art. 3, comma 3, legge n. 118/2022, formulazione originaria

  In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa, l’autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024.

  La disposizione consente una proroga tecnica soltanto se la procedura selettiva è stata indetta o almeno concretamente avviata mediante un indirizzo a bandirla in tempi brevissimi, se sussistono difficoltà oggettive adeguatamente illustrate e se la proroga è limitata al tempo strettamente necessario.

• art. 4, legge n. 118/2022

  La mancata adozione dei decreti legislativi delegati entro il termine previsto non giustifica il differimento dell'avvio delle procedure selettive.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Impone, per le risorse naturali scarse, procedure di selezione trasparenti, imparziali e non discriminatorie; è direttamente applicabile secondo quanto affermato nella decisione.

• art. 49 TFUE

  Concorre a escludere proroghe generalizzate delle concessioni demaniali incompatibili con la libertà di stabilimento e con la concorrenza.

• art. 4, comma 13, legge n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024

  La nuova disciplina sulle procedure di affidamento e sui meccanismi di proroga non si applica alle procedure di gara bandite anteriormente alla sua entrata in vigore.

• art. 3, comma 1, legge n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024

  sono prorogate sino al 30 settembre 2027 le sole concessioni demaniali marittime ... in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto legge 14 agosto 2020, n. 104

  La proroga sopravvenuta riguarda soltanto concessioni ancora in essere alla data di entrata in vigore della nuova disciplina; non si applica a una concessione già cessata il 31 dicembre 2023.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi di illegittimità riproposti dalla parte vittoriosa possono essere assorbiti quando i vizi già accolti sono dirimenti e pienamente satisfattivi.

Massime di principio

• La proroga tecnica delle concessioni demaniali marittime prevista dall'originaria formulazione dell'art. 3, comma 3, della legge n. 118/2022 non è automaticamente incompatibile con il diritto dell'Unione europea, ma è legittima solo se l'amministrazione ha indetto la procedura selettiva o almeno deliberato concretamente di indirla in tempi brevissimi, se indica specifiche difficoltà oggettive o un contenzioso che impediscano la conclusione della gara e se limita la proroga al tempo strettamente necessario.
• L'attesa dell'adozione di decreti legislativi delegati il cui termine sia già scaduto non costituisce una difficoltà oggettiva idonea a giustificare la proroga tecnica di una concessione demaniale marittima.
• Il procedimento di approvazione di un piano comunale degli arenili non può congelare l'avvio delle procedure di evidenza pubblica per l'affidamento di concessioni demaniali già scadute; l'amministrazione deve comunque procedere a un affidamento conforme a imparzialità, trasparenza e adeguata pubblicità.
• La legittimazione a impugnare la proroga di una concessione demaniale presuppone una posizione differenziata e qualificata; chi non era ancora titolare o richiedente della concessione al momento della proroga acquista tale posizione con la successiva presentazione di un'istanza di rilascio o subentro, sicché il primo atto lesivo può essere il diniego dell'istanza e non la precedente proroga.
• Lo jus superveniens che proroga sino al 30 settembre 2027 le concessioni demaniali si applica soltanto alle concessioni in essere alla data di entrata in vigore della nuova disciplina; non può beneficiare della proroga una concessione già cessata per effetto dell'annullamento della precedente proroga tecnica.
• Quando il diniego di una concessione demaniale si fonda sulla perdurante efficacia di una proroga tecnica illegittima, l'annullamento della proroga comporta anche l'annullamento del diniego e impone all'amministrazione di esaminare l'istanza nell'ambito di una procedura selettiva conforme al diritto dell'Unione europea.

Come è indicizzato