Parere n. 938/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, comproprietaria di un’area occupata e irreversibilmente trasformata dal Comune senza decreto di esproprio, ha impugnato la nota con cui l’amministrazione ha sospeso il procedimento attuativo dell’acquisizione sanante deliberata dal Consiglio comunale nel 2020, in attesa di verificare giudizialmente l’eventuale acquisto per usucapione del bene. Ha dedotto: l’effetto interruttivo della deliberazione comunale n. 27/2020 e l’assenza dell’animus rem sibi habendi; la decorrenza del termine ventennale solo dall’entrata in vigore dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001; l’inidoneità dell’occupazione illegittima a fondare l’usucapione, trattandosi di illecito permanente; l’assenza di una rinuncia abdicativa alla proprietà per effetto della precedente azione civile risarcitoria. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che la nota fosse un atto endoprocedimentale non definitivo, e ha difeso la possibilità di ottenere giudizialmente l’accertamento dell’usucapione. Il Consiglio di Stato ha riqualificato la domanda, rilevando che essa mirava sostanzialmente all’accertamento negativo dell’usucapione comunale e positivo della persistenza del diritto di proprietà della ricorrente.

Il parere

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che, al di là della formale richiesta di annullamento della nota comunale, la ricorrente perseguisse un’azione di accertamento relativa alla proprietà del compendio immobiliare: in particolare, l’accertamento dell’inesistenza dell’usucapione in favore del Comune e della permanenza del diritto dominicale privato. Tale domanda eccede il perimetro del ricorso straordinario, che ha natura tipicamente impugnatoria e consente esclusivamente azioni dirette all’annullamento di provvedimenti amministrativi. Inoltre, la controversia riguarda principalmente un diritto soggettivo di proprietà ed è quindi devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario. Non è applicabile la cognizione incidentale del giudice amministrativo sui diritti prevista dall’art. 8, comma 1, c.p.a., poiché la titolarità della proprietà non costituisce una questione pregiudiziale rispetto alla domanda principale, ma è essa stessa l’oggetto principale del pronunciamento richiesto. La domanda cautelare è rimasta assorbita.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  Disciplina l’acquisizione sanante delle aree illegittimamente occupate e trasformate; nel caso concreto, il Comune aveva deliberato l’acquisizione dell’area, ma ne aveva sospeso il procedimento attuativo in attesa dell’accertamento dell’eventuale usucapione.

• art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

  Attribuisce al ricorso straordinario natura tipicamente impugnatoria, consentendo esclusivamente azioni dirette all’annullamento di provvedimenti amministrativi.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.

  Esclude il ricorso straordinario per controversie attribuite alla giurisdizione ordinaria, come quella avente a oggetto principale il diritto di proprietà.

• art. 8, commi 1 e 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale.

  La cognizione incidentale sui diritti non opera quando il diritto, nel caso concreto la proprietà, costituisce la questione principale oggetto della domanda.

• art. 34, comma 1, l. n. 111/2011

  È richiamato quale disposizione introduttiva dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001; la tesi della ricorrente individuava in tale data il dies a quo del termine ventennale per l’usucapione, ma il Consiglio di Stato non ha esaminato nel merito tale questione per l’inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica la qualificazione dell’azione dipende dal contenuto sostanziale della domanda e non dalla sua formale denominazione; il Consiglio di Stato può riqualificare l’azione proposta in sede giustiziale.
• Il ricorso straordinario è un rimedio esclusivamente impugnatorio e non può essere utilizzato per ottenere un autonomo accertamento dell’esistenza o dell’inesistenza di un diritto soggettivo.
• Quando la domanda mira principalmente ad accertare la titolarità del diritto di proprietà, la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria e non è proponibile mediante ricorso straordinario.
• La cognizione incidentale del giudice amministrativo sui diritti prevista dall’art. 8, comma 1, c.p.a. presuppone che il diritto sia una questione pregiudiziale o incidentale rispetto alla domanda principale; non opera quando il diritto costituisce direttamente l’oggetto del giudizio.

Come è indicizzato