Sentenza n. 5074/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'appellante contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la revoca del contributo. Deduceva, anzitutto, la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che il GSE avesse esercitato tardivamente e immotivatamente un potere di autotutela, a distanza di oltre due anni dall'ammissione e sulla base di elementi già disponibili. Lamentava inoltre la lesione del legittimo affidamento, dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, in ragione degli investimenti effettuati. Contestava poi il difetto del requisito della disponibilità delle superfici, sostenendo che la disciplina richiedesse una mera disponibilità, anche derivante da titolo obbligatorio, e che la scrittura privata del 1° agosto 2022 comprovasse tale situazione. Deduceva, infine, che l'asserito sovradimensionamento dell'impianto non rientrasse tra le cause di revoca, dovendo eventualmente condurre a una rimodulazione del contributo, e contestava nel merito il calcolo dei consumi energetici, con particolare riferimento ai consumi di gasolio agricolo.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto corretta la qualificazione della revoca come atto di decadenza fondato su elementi conoscitivi nuovi, acquisiti nel corso dei controlli della Guardia di finanza, e su una rappresentazione incompleta o inesatta dei fatti da parte del beneficiario. In tale ipotesi non si applicano i presupposti sostanziali e temporali dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990; comunque, anche qualificando l'atto come autotutela, sarebbe applicabile la deroga per i provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti. Il giudice ha escluso la formazione di un affidamento qualificato prima del positivo completamento dei controlli e ha rilevato che l'affidamento non era comunque incolpevole, essendo la domanda incompleta quanto alla disponibilità delle superfici e ai consumi energetici. Quanto al requisito della disponibilità, il Collegio ha precisato che esso può essere dimostrato anche mediante un titolo obbligatorio, purché certo, documentato e idoneo ad assicurare la disponibilità giuridica stabile dell'immobile per il periodo richiesto. Nel caso concreto, alla data della domanda risultava documentalmente certo il diritto di superficie in favore di una società terza, mentre la scrittura privata del 1° agosto 2022 non aveva data certa opponibile al GSE, era emersa solo nel corso del controllo e non realizzava un immediato trasferimento del diritto di superficie. Neppure poteva valere come comodato stabile, poiché priva di termine finale e configurata come situazione interinale, riconducibile al comodato senza determinazione di durata, revocabile in ogni momento. La successiva dichiarazione sostitutiva e l'installazione dell'impianto dimostravano al più una disponibilità materiale, non idonea a integrare retroattivamente la disponibilità giuridica richiesta alla data della domanda. Accertata la legittimità autonoma della ragione di revoca relativa alle superfici, il Collegio ha dichiarato assorbiti i motivi sul dimensionamento e sui consumi, trattandosi di provvedimento plurimotivato. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La distinzione tra autotutela e decadenza dipende dalla presenza di elementi conoscitivi nuovi o di omissioni e false rappresentazioni imputabili al beneficiario. In presenza di tali elementi, il ritiro accerta l'originaria insussistenza dei requisiti e non è soggetto ai presupposti temporali e sostanziali dell'annullamento d'ufficio.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  false rappresentazioni dei fatti

  La deroga al termine ordinario dell'annullamento d'ufficio opera non solo in caso di mendacio in senso stretto, ma anche quando l'istanza contenga una rappresentazione inesatta, parziale o lacunosa dei fatti, tale da impedire una completa valutazione amministrativa.

• art. 2704, primo comma, c.c.

  La data della scrittura privata non autenticata né registrata non è opponibile al terzo quando non risulti da altro fatto idoneo a conferirle certezza; pertanto, il documento non può dimostrare nei confronti del GSE la disponibilità giuridica delle superfici alla data della domanda.

• art. 2702 c.c.

  Gli effetti probatori della scrittura privata nei rapporti tra i sottoscrittori non risolvono il diverso problema della sua opponibilità temporale al terzo, quale il GSE.

• art. 1810 c.c.

  Il comodato senza determinazione di durata consente al comodante di esigere la restituzione del bene in qualsiasi momento e non assicura, quindi, la disponibilità stabile richiesta per il mantenimento dell'intervento finanziato.

• art. 107 TFUE

  La misura Parco Agrisolare costituisce un aiuto di Stato e, proprio per il carattere derogatorio rispetto al divieto generale, i requisiti di accesso devono essere interpretati e verificati rigorosamente.

• art. 1, comma 1, lett. x), d.m. 25 marzo 2022

  l'impresa del settore agricolo e agroalimentare, rientrante nelle categorie di cui all'art. 4 del presente decreto, che realizza gli interventi di cui al presente decreto, ne sostiene i relativi costi ed ha la disponibilità dell'immobile funzionale all'esercizio dell'impresa agricola, oggetto dei predetti interventi, e che riceve il contributo

  La qualità di beneficiario presuppone, tra l'altro, la disponibilità dell'immobile funzionale all'esercizio dell'impresa e interessato dagli interventi.

• art. 2, comma 3, d.m. 25 marzo 2022

  unicamente se l'obiettivo è quello di soddisfare il fabbisogno energetico dell'azienda e se la loro capacità produttiva non supera il consumo medio annuo combinato di energia termica ed elettrica dell'azienda agricola

  Per le aziende agricole di produzione primaria, l'impianto fotovoltaico è ammissibile solo se destinato a soddisfare il fabbisogno aziendale e non eccede il consumo medio annuo combinato.

• art. 12, commi 1 e 2, d.m. 25 marzo 2022

  in ogni fase del ciclo di vita del progetto

  I controlli possono essere svolti in ogni fase del ciclo di vita del progetto, anche dopo l'ammissione e l'erogazione del contributo; l'assenza di requisiti, la documentazione irregolare non sanabile e le false dichiarazioni possono comportare la revoca.

• art. 5, comma 8, avviso pubblico prot. n. 0362593 del 23 agosto 2022

  Conserva al Ministero e al GSE i poteri di controllo e di revoca o recupero delle somme in caso di esito negativo delle verifiche.

• art. 9 Regolamento operativo Parco Agrisolare

  Prevede la revoca totale o parziale del contributo, tra l'altro, per l'assenza di requisiti di ammissibilità, documentazione irregolare imputabile al beneficiario e non sanabile o false dichiarazioni.

• paragrafo 4.2 Regolamento operativo Parco Agrisolare

  attestati da opportune evidenze documentali

  La produzione annua attesa, calcolata secondo il criterio tecnico previsto, non può superare del 5 per cento la somma dei consumi medi annui elettrici e dei consumi termici equivalenti, che devono risultare da documentazione idonea.

Massime di principio

• Nei procedimenti di concessione di contributi pubblici, il ritiro dell'ammissione costituisce esercizio del potere di decadenza, e non annullamento d'ufficio, quando si fonda su elementi conoscitivi acquisiti successivamente, oppure su omissioni informative o false rappresentazioni imputabili al beneficiario; in tale ipotesi non si applicano i presupposti sostanziali e temporali dell'art. 21-nonies l. 241/1990.
• La nozione di falsa rappresentazione rilevante ai fini della deroga prevista dall'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990 comprende anche la rappresentazione inesatta, parziale o lacunosa dei fatti, quando la loro completa conoscenza avrebbe potuto condurre l'amministrazione a una diversa decisione.
• L'ammissione a un contributo pubblico, subordinata a controlli successivi e fondata su dichiarazioni sostitutive e documentazione non ancora verificata nel merito, non genera un affidamento qualificato alla stabilità del beneficio; comunque, l'affidamento è tutelabile solo se incolpevole e presuppone la completa e corretta rappresentazione dei fatti da parte dell'istante.
• Il requisito della disponibilità dell'immobile richiesto per l'accesso a un contributo può essere dimostrato anche mediante un titolo obbligatorio, ma solo se il titolo è certo, documentato, opponibile all'amministrazione e idoneo ad assicurare una disponibilità giuridica stabile per tutto il periodo in cui l'intervento deve essere mantenuto in esercizio; la mera disponibilità materiale o precaria non è sufficiente.
• Una scrittura privata non autenticata né registrata, priva di data certa opponibile all'amministrazione, non può provare che il beneficiario disponesse giuridicamente dell'immobile alla data della domanda. Un accordo qualificabile come preliminare attribuisce un diritto di credito e non la disponibilità immediata del bene; un comodato senza durata determinata, revocabile in qualsiasi momento, non garantisce la stabilità richiesta per un beneficio soggetto a vincolo pluriennale.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, l'accertata legittimità di una sola ragione autonoma e sufficiente a sorreggere il dispositivo rende superfluo, per carenza di interesse, l'esame delle censure riferite alle ulteriori motivazioni.

Come è indicizzato