Cassazione Civile, Sentenza n. 4744/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnavano l'ordinanza-ingiunzione con cui la Provincia di Verona aveva irrogato una sanzione pecuniaria per aver esportato, senza autorizzazione per attività di cava, materiale ghiaioso (quantificato in 829.033,63 mq) durante i lavori per la realizzazione di un impianto di acquacoltura a San Giovanni Lupatoto. I ricorrenti sostenevano che la condotta dovesse essere ricondotta alla fattispecie speciale dell'art. 23, comma 4, L.R. Veneto n. 19/1998 (divieto di "esportazione" dei materiali di risulta negli impianti di acquacoltura) e non all'art. 33 L.R. Veneto n. 44/1982 (esercizio di cava senza autorizzazione); deducevano inoltre profili di prescrizione/decadenza, illegittimità procedurale, violazione di garanzie (art. 7 CEDU) e riconoscimento di giudicato favorevole in sede amministrativa.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato che la fattispecie contestata integra l'esercizio di attività di cava senza autorizzazione ex art. 33 L.R. Veneto n. 44/1982 (sussistendo l'elemento della commercializzazione del materiale), pur distinguendo tale illecito dalla norma di settore per acquacoltura (art. 23 L.R. n.19/1998). Ha respinto le eccezioni di prescrizione e di decadenza ritenendo che l'illecito sia di natura permanente e che il termine di 90 giorni per la contestazione decorra dal completamento degli accertamenti tecnico-estimativi necessari per quantificare il materiale; ha ritenuto legittima l'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione da parte del dirigente provinciale (art. 107 d.lgs. n.267/2000). Ha escluso l'applicabilità dell'esimente della buona fede e l'efficacia del giudicato amministrativo rispetto al procedimento sanzionatorio, condannando i ricorrenti alle spese di giudizio (liquidate in euro 10.200,00 oltre accessori) e rigettando il ricorso.

Norme richiamate

• Legge Regionale Veneto n. 44 del 1982, art. 33

  La Corte ha ritenuto che la condotta (estrazione e successiva esportazione/commercializzazione del materiale) integri l'esercizio di attività di cava senza autorizzazione sanzionato dall'art. 33; la natura dell'illecito può emergere anche quando gli scavi sono inizialmente assentiti se le modalità d'uso dei materiali eccedono l'opera autorizzata.

• Legge Regionale Veneto n. 19 del 1998, art. 23, comma 4

  La norma vieta la fuoriuscita dei materiali di risulta nei nuovi impianti di acquacoltura per impedire attività di cava occulta e garantire il ripristino. La Corte ha ritenuto che tale disposizione non sia speciale rispetto all'art. 33 ma disciplini un diverso illecito (divieto specifico di esportazione nel contesto acquacoltura).

• Legge Regionale Veneto n. 44 del 1982, art. 2

  Definisce e qualifica come attività di cava anche i movimenti di terra quando i materiali sono utilizzati a scopo industriale o edilizio; la Corte ha richiamato tale disposizione per dimostrare che movimenti di terra con commercializzazione dei materiali rientrano nella disciplina delle cave.

• Legge 24 novembre 1981 n. 689, art. 14

  Il termine di decadenza di 90 giorni per la contestazione decorre dal momento in cui l'amministrazione ha completato gli atti istruttori e valutativi necessari per quantificare la violazione (in particolare la quantità/qualità del materiale), non dalla mera conoscenza iniziale del fatto.

• Legge 24 novembre 1981 n. 689, art. 15

  La Corte ha ritenuto non sussistente violazione dell'art. 15 in relazione alla comunicazione dell'esito di analisi quando, in sede amministrativa, non erano state effettuate analisi su campioni; eventuali rilievi relativi a prove tecniche sono questione di merito non sindacabile in Cassazione.

• D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, art. 107, comma 3, lett. g)

  Attribuisce ai dirigenti degli enti locali la competenza ad adottare provvedimenti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, inclusa l'adozione di ordinanze-ingiunzioni sanzionatorie; la Corte ha confermato la legittimità dell'ordinanza emessa dal dirigente provinciale.

• Codice Civile, art. 2909 e Legge n. 241/1990, art. 21‑septies

  Sulla pretesa efficacia di giudicato della sentenza del Consiglio di Stato la Corte ha ricordato che l'efficacia di cosa giudicata richiede identità del fatto e delle parti; il giudicato amministrativo sul provvedimento comunale non impedisce l'esercizio dell'azione sanzionatoria da parte della Provincia, essendo diversi soggetto, ambito e oggetto.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, art. 7

  L'eccezione di violazione dell'art. 7 (divieto di retroattività e principio di legalità penale) è stata ritenuta generica e inammissibile: la sanzione amministrativa contestata non è stata ritenuta dal giudice di natura tale da richiedere l'applicazione delle garanzie penalistiche invocate.

Massime di principio

• La fuoriuscita o l'esportazione di materiali di risulta nel corso di lavori autorizzati può integrare esercizio abusivo di cava quando i materiali sono destinati alla commercializzazione o all'uso industriale/edilizio: non rileva solo l'esistenza di un titolo edilizio per lo scavo.
• Le norme specifiche settoriali (es. divieto di esportazione negli impianti di acquacoltura) non escludono automaticamente l'applicazione della disciplina generale sulle cave se gli elementi fattuali configurano un'attività estrattiva commerciale.
• Un illecito di cava è considerato 'permanente': la prescrizione decorre fino all'effettivo ripristino ambientale e non semplicemente dall'interruzione temporanea dell'attività o da provvedimenti di inibitoria.
• Il termine di 90 giorni per notificare la contestazione (art. 14 L. 689/1981) decorre solo dal momento in cui l'amministrazione ha completato gli accertamenti tecnici necessari per la quantificazione della violazione, pertanto tempi di istruttoria compatibili con la complessità non sono automaticamente illegittimi.
• La buona fede invocata da operatori professionali trova limiti rilevanti quando la normativa è chiara e l'attività ha carattere professionale: l'affidamento non giustifica condotte in contrasto con divieti espliciti, salvo che sussistano elementi specifici che dimostrino un affidamento legittimo.
• Il dirigente dell'ente locale ha legittimazione a emanare ordinanze‑ingiunzioni sanzionatorie nell'ambito delle attribuzioni amministrative (art. 107 d.lgs. 267/2000); la verifica della competenza va fatta in concreto e non può essere elusa con richiamo a norme anteriori salvo chiara deroga normativa.
• Il giudicato amministrativo su provvedimenti diversi (diverso ente, diverso oggetto) non produce automaticamente efficacia preclusiva in sede di opposizione ad ordinanza ingiunzione: per efficacia di giudicato è necessaria identità di fatto e di parti.
• Vizi procedurali o relativi agli accertamenti tecnici non invalidano automaticamente il provvedimento sanzionatorio se non hanno effettivamente pregiudicato il diritto di difesa; molte questioni tecniche sono valutazioni di merito non sindacabili in Cassazione.