Cassazione Civile, Ordinanza n. 33934/2023 del 05/12/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalle elezioni regionali calabresi del 3-4 ottobre 2021. Il primo dei candidati non eletti ha agito per far accertare l'ineleggibilità della candidata proclamata eletta e per ottenerne la decadenza/surroga, sostenendo che ella rivestisse la carica di direttore generale della Provincia e che tale incarico integrasse la causa di ineleggibilità prevista dall'art. 2, comma 1, n. 5, della L. 154/1981. Il Tribunale aveva accolto la domanda, dichiarando la decadenza e disponendo la surroga, mentre la Corte d'appello aveva confermato la decisione. In cassazione la candidata eletta ha proposto cinque motivi: 1) violazione dell'art. 2, comma 1, n. 5, L. 154/1981, assumendo che la norma, letta sistematicamente dopo l'abrogazione della disciplina sulle elezioni provinciali e comunali, sarebbe riferibile solo ai controlli sull'ente di appartenenza e non ai controlli su Provincia/Comune rispetto all'elezione regionale; 2) violazione della L. 56/2014, sostenendo che il direttore generale provinciale non sarebbe organo della Provincia ma dirigente a contratto di diritto privato a tempo determinato; 3) ulteriore violazione dell'art. 2, comma 1, n. 5, deducendo che il direttore generale non eserciterebbe un controllo istituzionale in senso tecnico ed esclusivo; 4) violazione dell'art. 1, comma 55, L. 56/2014, perché l'organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo della Provincia sarebbe il Consiglio provinciale; 5) questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, n. 5, L. 154/1981 per contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost., in ragione dell'asserita irragionevolezza dell'estensione della ineleggibilità dopo il venir meno dei controlli regionali su Province e Comuni.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondata la tesi secondo cui la causa di ineleggibilità dell'art. 2, comma 1, n. 5, L. 154/1981 sarebbe limitata ai soli controlli sull'amministrazione regionale o ai soli organi di controllo esterni. Ha invece confermato che la norma si applica anche al direttore generale della Provincia, perché l'incarico concentra poteri di amministrazione attiva e, al tempo stesso, poteri di controllo tecnico-amministrativo sull'attività dell'ente, sui suoi atti, sugli equilibri finanziari e sulle prestazioni dei dirigenti. La Corte ha valorizzato l'evoluzione normativa del sistema dei controlli interni degli enti locali dopo la riforma del Titolo V e il d.lgs. 267/2000, ritenendo ragionevole la ricostruzione della Corte territoriale. Conseguentemente ha confermato la declaratoria di ineleggibilità e la surroga, oltre alla condanna alle spese; ha altresì rilevato che, trattandosi di procedimento esente da contributo unificato, non si applica l'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, n. 5, L. 23 aprile 1981, n. 154

  "titolari di organi individuali ed i componenti di organi collegiali che esercitano poteri di controllo istituzionale"

  La causa di ineleggibilità si applica anche quando il soggetto sia titolare di un organo provinciale dotato di poteri di controllo tecnico-amministrativo sull'ente, senza che sia necessario che il controllo riguardi l'ente rispetto al quale si concorre, né che il controllo sia esterno o esclusivo in senso assoluto.

• art. 274, lett. l), d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  L'abrogazione della disciplina previgente non elimina i riferimenti alla Provincia e al Comune contenuti nella legge n. 154 del 1981, restando ferma la disciplina dell'eleggibilità alla carica di consigliere regionale.

• art. 60, comma 1, n. 5, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  La disciplina delle ineleggibilità degli amministratori locali conferma che i titolari di organi di controllo istituzionale sull'amministrazione del comune o della provincia sono ineleggibili nelle corrispondenti competizioni territoriali, senza distinguere in base al livello dell'elezione.

• art. 130 Cost.

  L'abrogazione del controllo regionale sugli atti di Province e Comuni ha inciso sul sistema dei controlli, ma non esclude la rilevanza dei controlli interni ai fini dell'ineleggibilità.

• art. 1, commi 54 e 55, L. 7 aprile 2014, n. 56

  Il Consiglio provinciale è organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, distinto dal direttore generale, ma ciò non impedisce che quest'ultimo eserciti anche funzioni di controllo tecnico-amministrativo rilevanti ai fini dell'ineleggibilità.

• art. 108 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Il direttore generale sovrintende alla gestione, coordina l'attuazione degli indirizzi degli organi di governo e svolge funzioni di supervisione e controllo dell'attività gestionale.

• art. 147 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  L'ordinamento degli enti locali affida ai controlli interni funzioni di garanzia della legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa, in un quadro che valorizza anche il ruolo del direttore generale.

• art. 147-bis d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  È richiamato quale norma del sistema dei controlli interni introdotti e rafforzati dal legislatore.

• art. 147-ter d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Attribuisce rilievo al controllo strategico, cui il direttore generale partecipa o rispetto al quale può essere coinvolto.

• art. 147-quinquies d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Conferma il coinvolgimento del direttore generale nel controllo sugli equilibri finanziari.

• art. 31 dello statuto della Provincia di Catanzaro

  Definisce il direttore generale come organo di direzione amministrativa con funzioni di gestione e controllo sugli obiettivi dell'ente.

• art. 32 dello statuto della Provincia di Catanzaro

  Attribuisce al direttore generale la responsabilità dell'andamento complessivo dell'attività gestionale, la verifica dello stato di attuazione di piani e programmi e un potere sostitutivo sui dirigenti.

• art. 3 Cost.

  La Corte esclude che l'interpretazione accolta determini una violazione del principio di ragionevolezza e uguaglianza.

• art. 51 Cost.

  La disciplina delle ineleggibilità costituisce limitazione del diritto di elettorato passivo ed è di stretta interpretazione, ma nel caso concreto l'estensione operata dalla Corte è ritenuta coerente con la ratio legislativa e non costituzionalmente illegittima.

Massime di principio

• Le cause di ineleggibilità devono essere interpretate restrittivamente, ma l'interpretazione non può arrestarsi al dato letterale quando la lettura sistematica e la ratio della norma impongano di ricomprendere fattispecie funzionalmente equivalenti.
• Ai fini dell'ineleggibilità per titolarità di poteri di controllo istituzionale, non è decisivo che il controllo sia esterno o che riguardi l'ente rispetto al quale si concorre: è sufficiente che il soggetto eserciti un sindacato tecnico-amministrativo generale sull'ente, idoneo a incidere sulla competizione elettorale.
• La nozione di controllo istituzionale va ricostruita alla luce dell'evoluzione normativa dell'ordinamento degli enti locali e del sistema dei controlli interni, valorizzando i poteri di verifica della regolarità amministrativa, contabile, strategica e gestionale.
• La natura privatistica del rapporto di lavoro o la temporaneità dell'incarico non escludono la causa di ineleggibilità quando il soggetto sia investito, per legge o statuto, di poteri sostanziali di controllo sull'ente.
• La ratio delle ineleggibilità è prevenire il rischio di captazione del consenso o di indebita influenza sulla competizione elettorale derivante dalla posizione funzionale del candidato; la verificazione concreta del rischio può essere desunta dalla natura e dall'ampiezza dei poteri attribuiti all'organo ricoperto.

Come è indicizzato