Sentenza n. 630/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato l’ordinanza dirigenziale n. 14 del 6 ottobre 2021, con cui il Comune di Milazzo aveva negato il permesso di costruire richiesto l’8 maggio 2017 per la ricostruzione del Palazzo Ventimiglia nel rispetto dei parametri originari. L’area ricadeva nella zona A del PRG e nell’ambito di un piano particolareggiato approvato nel 2005, la cui efficacia decennale era stata ritenuta esaurita. Il Comune aveva qualificato l’intervento come nuova costruzione o ricostruzione, rilevando la condizione ruderale dell’edificio e l’assenza del piano particolareggiato richiesto dalle norme urbanistiche per gli interventi di nuova edificazione. In primo grado la proprietaria aveva sostenuto che si trattasse principalmente di restauro e risanamento conservativo e, in subordine, di ristrutturazione edilizia; aveva inoltre dedotto che, anche qualificando l’opera come ristrutturazione urbanistica, il piano attuativo non fosse necessario in ragione della sua sopravvenuta inefficacia e dell’elevato grado di urbanizzazione, oltre a formulare censure procedimentali. Il TAR aveva respinto le censure procedimentali e le qualificazioni di restauro e ristrutturazione edilizia, ma aveva annullato il diniego ordinando il riesame sulla base del grado di urbanizzazione e dell’incidenza della nuova costruzione. Il Comune ha appellato deducendo, in primo luogo, ultrapetizione: il TAR avrebbe imposto il riesame secondo il paradigma della nuova costruzione, nonostante la domanda fosse stata costruita sulle diverse qualificazioni invocate dalla ricorrente. Con ulteriori motivi ha contestato il riesame alla luce delle determinazioni della Soprintendenza, dell’art. 4, comma 3, della l.r. n. 16/2016 e dell’efficacia delle previsioni del piano particolareggiato. La proprietaria ha eccepito l’inammissibilità della documentazione nuova prodotta in appello e, con appello incidentale, ha contestato l’esclusione della ristrutturazione edilizia, sostenendo che consistenza originaria e altezze del palazzo risultassero da fotografie storiche, murature superstiti, elaborati progettuali e atti della Soprintendenza; ha inoltre sostenuto che l’impossibilità di ricostruire la consistenza originaria fosse stata introdotta solo in giudizio.

La decisione

Il CGARS ha accolto il primo motivo dell’appello principale. Il tema dell’urbanizzazione e la qualificazione dell’opera come nuova costruzione erano entrambi presenti nella controversia, ma ciò non autorizzava il TAR, dopo aver respinto le qualificazioni di restauro e ristrutturazione edilizia poste a fondamento della domanda, a disporre il riesame del progetto secondo il regime della nuova edificazione. Il principio iura novit curia consente al giudice di individuare la disciplina applicabile ai fatti dedotti, ma non di sostituire la pretesa azionata con una diversa utilità: la statuizione conformativa del TAR aveva oltrepassato la causa petendi e i limiti della domanda. L’appello incidentale è stato respinto. La ristrutturazione edilizia può comprendere il ripristino di edifici crollati o demoliti, anche se non ne sopravvivono le componenti strutturali essenziali, purché sia possibile accertarne con elementi oggettivi e attendibili la preesistente consistenza complessiva, inclusi ingombro planivolumetrico, dimensioni, altezza e sagoma. Nel caso concreto le prove documentavano l’esistenza storica del Palazzo Ventimiglia e alcuni suoi caratteri, ma non dimostravano con sufficiente determinatezza l’intero organismo edilizio da ricostruire. La documentazione sulle altezze non equivaleva all’accertamento della consistenza complessiva; le autorizzazioni della Soprintendenza attestavano la compatibilità paesaggistica e storico-architettonica, ma non sostituivano la verifica urbanistico-edilizia. L’onere della prova della preesistente consistenza gravava sulla richiedente. È stata respinta anche la contestazione secondo cui tale criticità sarebbe stata introdotta solo in giudizio: il tema emergeva già dall’istruttoria e dal rapporto recepito nel diniego, senza che ciò comportasse un’integrazione postuma della motivazione. Le ulteriori censure del Comune e l’eccezione sulla documentazione prodotta in appello sono rimaste assorbite, perché prive di incidenza sull’esito. In riforma della sentenza del TAR, il CGARS ha quindi respinto il ricorso introduttivo contro il diniego. Spese di entrambi i gradi integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. n. 380/2001

  L’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001, nella formulazione applicabile alla fattispecie, include tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli «volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza».

  Il ripristino di un edificio crollato o demolito può qualificarsi come ristrutturazione edilizia se la sua consistenza preesistente è accertabile sulla base di elementi oggettivi e attendibili. Non è indispensabile la sopravvivenza delle componenti strutturali essenziali, ma occorre poter ricostruire con adeguata precisione l’organismo edilizio nel suo complessivo assetto planivolumetrico.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Le statuizioni che precedono non si fondano su tale documentazione, né da essa traggono elementi necessari ai fini della decisione.

  Nel caso deciso non è stato necessario pronunciarsi sull’ammissibilità della documentazione prodotta per la prima volta in appello, poiché essa non ha inciso sul percorso decisorio; la relativa eccezione è rimasta assorbita.

• art. 26 c.p.a.

  La particolare configurazione delle questioni controverse e dell’esito del giudizio integra, pertanto, ragione idonea a giustificare, ai sensi dell’art. 26 cod. proc. amm. e dell’art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., la compensazione integrale delle spese.

  La peculiare articolazione delle questioni controverse e dell’esito del giudizio costituisce, nella fattispecie, ragione idonea a compensare integralmente le spese.

• art. 92, secondo comma, c.p.c.

  La particolare configurazione delle questioni controverse e dell’esito del giudizio integra, pertanto, ragione idonea a giustificare, ai sensi dell’art. 26 cod. proc. amm. e dell’art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., la compensazione integrale delle spese.

  La particolare configurazione delle questioni e dell’esito della controversia giustifica la compensazione integrale delle spese del doppio grado.

Massime di principio

• Il principio iura novit curia consente al giudice amministrativo di qualificare giuridicamente i fatti dedotti e applicare una disciplina diversa da quella invocata, ma non di alterare gli elementi identificativi della domanda né di attribuire una utilità diversa da quella richiesta. La verifica va compiuta considerando il ricorso nel suo complesso e distinguendo la mera allegazione di un fatto dalla funzione che esso assume rispetto alla causa petendi e alla tutela domandata.
• Il giudice oltrepassa i limiti della domanda quando, dopo aver respinto le qualificazioni giuridiche sulle quali il ricorrente ha fondato la pretesa, annulla l’atto e conforma il riesercizio del potere in vista dell’assentibilità dell’intervento secondo un diverso titolo non ricompreso nella domanda, anche se i fatti rilevanti per tale diversa qualificazione erano stati allegati o il titolo era stato indicato dall’amministrazione.
• La ristrutturazione edilizia può comprendere la ricostruzione di edifici crollati o demoliti anche in assenza della sopravvivenza delle strutture essenziali, purché sia possibile accertare con sufficiente precisione, sulla base di elementi oggettivi e attendibili, la consistenza preesistente nel suo complessivo ingombro planivolumetrico, nelle dimensioni, nell’altezza e nella sagoma. La mera prova dell’esistenza storica del manufatto o di alcuni suoi caratteri non basta.
• L’onere di dimostrare la preesistente consistenza dell’edificio ai fini della qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia grava sull’interessato, secondo il criterio della vicinanza della prova, e non può essere trasferito sul giudice mediante poteri istruttori diretti a supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della pretesa.
• Le valutazioni favorevoli rese dall’autorità preposta alla tutela paesaggistica e storico-architettonica non sostituiscono l’accertamento richiesto dalla disciplina edilizia sulla consistenza dell’edificio preesistente: la compatibilità paesaggistica del progetto non dimostra, di per sé, la ricorrenza dei presupposti urbanistico-edilizi della ristrutturazione.

Come è indicizzato