Sentenza n. 15315/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

Il RTI, partecipante unico alla gara per l’affidamento in concessione della progettazione, realizzazione e manutenzione di interventi di efficientamento energetico e riqualificazione di immobili ERP nei Comuni di Nettuno, Tivoli e Velletri, finanziati nell’ambito del PNRR Repower e del Conto termico 3.0, è stato escluso dopo avere ottenuto 35,84 punti tecnici, inferiori alla soglia di 40. In particolare, la commissione aveva attribuito coefficiente 0 e 0/15 al sub-criterio 1.2, ritenendo che l’offerta non prevedesse l’impianto centralizzato richiesto dal progetto posto a base di gara, ma soltanto la sostituzione delle caldaie autonome esistenti. Il RTI ha dedotto: violazione dei punti 18.1 e 18.2 del disciplinare, dell’autovincolo, della trasparenza e della parità di trattamento, nonché contraddittorietà, errore sui presupposti e irragionevolezza, poiché la relazione tecnica articolava numerose migliorie; travisamento dell’offerta e difetto di istruttoria, sostenendo di avere proposto sistemi ibridi autonomi con pompe di calore e caldaie a condensazione, integrati con fotovoltaico e accumuli, e lamentando che non ne fosse valutata l’equivalenza funzionale o la superiorità; violazione del punto 16 del disciplinare, dell’art. 193, comma 10, del d.lgs. 36/2023 e del principio di equivalenza, assumendo che la centralizzazione fosse stata trasformata in un requisito di punteggio non previsto; difetto e apparenza della motivazione e omessa richiesta di chiarimenti; violazione dei principi del risultato, dell’accesso al mercato, della fiducia, della proporzionalità e del buon andamento. L’ATER ha sostenuto che la centralizzazione era essenziale per l’accesso alla misura di finanziamento PNRR e costituiva il fulcro del progetto a base di gara.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha accertato che il progetto a base di gara prevedeva la sostituzione degli impianti autonomi con impianti centralizzati a pompe di calore e che la proposta del RTI li sostituiva invece con sistemi ibridi autonomi installati nelle singole unità abitative. Le prime due censure sono state respinte: la centralizzazione non era un elemento accessorio del progetto, ma una condizione necessaria per l’accesso alle agevolazioni PNRR previste per edifici ERP dotati, anche all’esito degli interventi, di impianti centralizzati; perciò la commissione poteva rilevare la non rispondenza dell’offerta senza valutare separatamente le altre migliorie impiantistiche e fotovoltaiche. È stata respinta anche la censura relativa all’introduzione di un requisito postumo e alla violazione dell’equivalenza: il progetto e la determinazione a contrarre richiamata dal disciplinare indicavano la misura PNRR, e la lex specialis includeva il collegamento al decreto di finanziamento, rendendo conoscibili presupposti e finalità dell’intervento. La soluzione proposta era radicalmente diversa da quella richiesta e integrava un aliud pro alio, indipendentemente dalla sua eventuale bontà tecnica; la commissione non era quindi tenuta a compiere una valutazione di equivalenza né a esaminare nel merito la soluzione alternativa. Respinte anche le censure di difetto di istruttoria e motivazione: il verbale indicava che non era possibile valutare le migliorie impiantistiche perché mancava l’impianto centralizzato. Non era dovuto il soccorso istruttorio ex art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023, che non può consentire la modifica o integrazione dell’offerta tecnica difforme dai requisiti minimi. Infine, i principi del risultato, dell’accesso al mercato, della fiducia, della proporzionalità e del buon andamento non conducevano a un esito diverso, poiché l’interesse pubblico concreto era la realizzazione degli impianti centralizzati previsti dal progetto e necessari per il finanziamento. Ricorso respinto; spese integralmente compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 193, comma 10, d.lgs. 36/2023

  Il punto 16 stabilisce che l’offerta deve rispettare le caratteristiche minime dei documenti posti a base di gara “fermo il principio di equivalenza” e precisa espressamente che, ai sensi dell’art. 193, comma 10, del Codice, “sono ammesse varianti migliorative”.

  La possibilità di proporre varianti migliorative e il principio di equivalenza non consentono di presentare una soluzione che si discosti radicalmente da una caratteristica essenziale del progetto posto a base di gara e necessaria per la misura di finanziamento.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Né l’amministrazione avrebbe dovuto richiedere chiarimenti sui contenuti dell'offerta tecnica ai sensi dell’art. 101, comma 3 d.lgs. n. 36/2023, in quanto il soccorso istruttorio non può estendersi sino a consentire all’operatore economico di modificare gli elementi che risultino difformi rispetto ai requisiti tecnici minimi stabiliti dal capitolato speciale di gara, così integrando o modificando un elemento dell’offerta tecnica.

  Il soccorso istruttorio può chiarire l’offerta, ma non può permettere all’operatore di modificarne o integrarne elementi tecnici difformi dai requisiti minimi della gara.

• art. 3 l. 241/1990

  Ancora, quanto alle ulteriori censure (IV motivo ric.), la decisione risulta congruamente motivata, evidenziando espressamente l’impossibilità di esprimere “una valutazione sulle migliorie impiantistiche in quanto l'O.E. non offre un impianto centralizzato bensì si limita a sostituire le attuali caldaie autonome con altrettante semplicemente più moderne”.

  La motivazione è sufficiente quando rende esplicito che la valutazione delle migliorie non è stata svolta perché l’offerta non contempla la caratteristica impiantistica essenziale richiesta dalla gara.

• art. 93 d.lgs. 36/2023

  Nella seduta riservata del 22 giugno 2026, risultante dal verbale n. 2, la commissione ha attribuito all’offerta di Arta s.r.l. (unica partecipante) i seguenti punteggi: sub-criterio 1.1 - Miglioramento degli involucri esterni: 14,17/25; sub-criterio 1.2 - Migliorie relative all’implementazione del sistema degli impianti: 0/15, corrispondente al coefficiente 0,00 (in quanto il concorrente “non ha offerto un impianto centralizzato, essendosi limitato a prevedere la sostituzione delle attuali caldaie autonome con altre semplicemente più moderne”); sub-criterio 2.1 - Modalità di gestione del programma di manutenzione: 10/20; sub-criterio 3.1 - Sistemi di misurazione e monitoraggio: 5,67/10; sub-criterio 3.2 - Modalità di verifica del risparmio energetico: 6/10 – per un punteggio tecnico complessivo pari a 35,84/80, inferiore di 4,16 punti alla soglia di sbarramento.

  Il giudizio della commissione è stato ritenuto legittimo in ragione della non conformità sostanziale dell’offerta rispetto alla caratteristica essenziale dell’impianto centralizzato; il testo non ricava dall’art. 93 una regola interpretativa autonoma ulteriore.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Ancora, quanto alle ulteriori censure (IV motivo ric.), la decisione risulta congruamente motivata, evidenziando espressamente l’impossibilità di esprimere “una valutazione sulle migliorie impiantistiche in quanto l'O.E. non offre un impianto centralizzato bensì si limita a sostituire le attuali caldaie autonome con altrettante semplicemente più moderne”.

  La sentenza respinge la censura relativa alla valutazione tecnica perché l’offerta non rispettava la caratteristica centrale richiesta; non enuncia una regola autonoma sul contenuto dell’art. 108.

Massime di principio

• Quando una procedura di gara attua una misura di finanziamento che ammette esclusivamente interventi su edifici dotati, anche all’esito dei lavori, di impianti centralizzati, la centralizzazione prevista dal progetto posto a base di gara costituisce un requisito essenziale dell’intervento e non un elemento migliorativo liberamente sostituibile.
• Il principio di equivalenza e l’ammissione di varianti migliorative non impongono di valutare come equivalente una soluzione che sostituisce una caratteristica essenziale richiesta dalla lex specialis con un assetto impiantistico radicalmente diverso e incompatibile con le finalità e i presupposti del finanziamento; una simile offerta può integrare un aliud pro alio.
• La commissione può attribuire un giudizio di inesistenza alle migliorie riferite a una componente essenziale quando l’offerta propone una soluzione incompatibile con il progetto e con i presupposti della procedura; non è tenuta a valutare separatamente le altre componenti dell’offerta riferite a quella soluzione alternativa.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per modificare o integrare l’offerta tecnica in modo da renderla conforme ai requisiti tecnici minimi della gara.
• La motivazione del giudizio tecnico è sufficiente se chiarisce che la valutazione delle migliorie non è stata possibile perché l’offerta non contempla la caratteristica impiantistica essenziale richiesta.

Come è indicizzato