Sentenza n. 5598/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La candidata aveva impugnato la graduatoria pubblicata il 30 aprile 2025 relativa al concorso per il reclutamento di personale non dirigenziale, lamentando il mancato riconoscimento della quota di riserva prevista dall'art. 18, comma 4, d.lgs. n. 40/2017 e dal bando in favore degli operatori volontari che avessero concluso senza demerito il servizio civile universale. La candidata aveva svolto il servizio civile nazionale dall'11 ottobre 2017 al 10 ottobre 2018 e sosteneva che servizio civile nazionale e servizio civile universale dovessero essere equiparati, anche in applicazione di un'interpretazione costituzionalmente orientata. Il TAR aveva accolto il ricorso. Le amministrazioni hanno appellato la sentenza sostenendo che, alla data di pubblicazione del bando, l'art. 18, comma 4, d.lgs. n. 40/2017 riconosceva la riserva soltanto a chi avesse svolto il servizio civile universale; il servizio civile nazionale e quello universale presentavano differenze quanto a destinatari, durata, impegno orario, formazione e origine normativa. Hanno inoltre dedotto che l'equiparazione è stata introdotta solo dall'art. 4, comma 4, d.l. n. 25/2025, convertito dalla l. n. 69/2025, disposizione non retroattiva e non applicabile a una procedura bandita l'8 ottobre 2024. L'estensione giudiziale della riserva avrebbe violato il principio di legalità, la parità di trattamento, la trasparenza, il buon andamento e i diritti degli altri candidati.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che, secondo la disciplina applicabile al momento dell'indizione della procedura, l'art. 18, comma 4, d.lgs. n. 40/2017 attribuisse la quota di riserva del 15% esclusivamente agli operatori che avessero concluso senza demerito il servizio civile universale. Il servizio civile nazionale e quello universale, pur condividendo la finalità di difesa non armata della Patria, conservavano differenze sostanziali relative all'origine, ai destinatari, alla durata, all'intensità dell'impegno e alla formazione. Pertanto, l'equiparazione dei due istituti non poteva essere ottenuta mediante un'interpretazione estensiva o costituzionalmente orientata, poiché avrebbe comportato un'inammissibile modifica ampliativa del testo legislativo e dell'ambito di un beneficio concorsuale di stretta interpretazione. L'art. 4, comma 4, d.l. n. 25/2025 ha equiparato espressamente i due servizi ai fini della riserva, ma la novella opera solo per il futuro e non ha natura di interpretazione autentica. Neppure l'art. 26 d.lgs. n. 40/2017, recante la disciplina transitoria, è stato ritenuto idoneo a qualificare retroattivamente come servizio civile universale il servizio civile nazionale svolto dalla candidata nel periodo 2017-2018; la candidata, inoltre, non aveva partecipato al primo bando di servizio civile universale del 20 agosto 2018. È stato applicato il principio secondo cui le sopravvenienze normative in materia di ammissione, titoli e svolgimento dei concorsi non incidono, di regola, sulle procedure già bandite, salvo espressa previsione contraria. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 18, comma 4, d.lgs. n. 40/2017

  A favore degli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile universale senza demerito è riservata una quota pari al 15 per cento dei posti nei concorsi per l'assunzione di personale non dirigenziale

  Nella versione applicabile alla procedura, la disposizione riconosceva la riserva esclusivamente a chi avesse concluso senza demerito il servizio civile universale; non era consentita un'estensione giudiziale al servizio civile nazionale.

• art. 4, comma 4, d.l. 14 marzo 2025, n. 25, convertito dalla l. 9 maggio 2025, n. 69

  dopo le parole: «servizio civile universale» sono inserite le seguenti: «ovvero il servizio civile nazionale di cui alla L. 6 marzo 2001, n. 64»

  La novella ha introdotto l'equiparazione espressa tra servizio civile universale e servizio civile nazionale ai fini della quota di riserva, con efficacia non retroattiva.

• art. 11 delle Preleggi

  La legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo

  La modifica normativa del 2025 non si applica alla procedura concorsuale bandita nel 2024 né al servizio civile nazionale svolto anteriormente.

• art. 26 d.lgs. n. 40/2017

  fino all'emanazione del primo Piano triennale, il servizio civile universale si attua, in via transitoria, con le modalità previste dalla previgente normativa in materia di servizio civile nazionale

  La disciplina transitoria riguarda le modalità di attuazione del servizio civile universale e non realizza, ai fini della riserva concorsuale, un'equiparazione retroattiva tra servizio civile nazionale e servizio civile universale.

• art. 18, comma 4, d.lgs. n. 40/2017, come modificato dall'art. 1, comma 9-bis, d.l. n. 44/2023, convertito dalla l. n. 74/2023

  A favore degli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile universale senza demerito è riservata una quota pari al 15 per cento dei posti

  La disciplina vigente alla pubblicazione del bando deve essere applicata alla procedura concorsuale; il beneficio premiale è soggetto a stretta interpretazione.

• art. 1, comma 5, del bando di concorso

  A favore degli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile universale senza demerito è riservata una quota pari al quindici per cento dei posti

  La lex specialis recepiva la limitazione normativa ai soli operatori del servizio civile universale.

• art. 8 l. n. 106/2016

  istituzione del servizio civile universale finalizzato [...] alla difesa non armata della patria

  La legge delega evidenzia la struttura e le finalità proprie del servizio civile universale, distinto dal precedente servizio civile nazionale.

• art. 14 d.lgs. n. 40/2017

  Sono ammessi a svolgere il servizio civile universale [...] i cittadini italiani, i cittadini di Paesi appartenenti all'Unione europea e gli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia

  La diversa ampiezza soggettiva del servizio civile universale costituisce uno degli elementi che impediscono di equipararlo automaticamente al servizio civile nazionale ai fini della disciplina premiale.

• art. 11 d.lgs. n. 40/2017

  La pronuncia lo richiama nel quadro della disciplina del servizio civile universale, senza attribuirgli un autonomo effetto retroattivo ai fini della quota di riserva.

• art. 1 l. n. 64/2001

  È istituito il servizio civile nazionale finalizzato a [...] concorrere, in alternativa al servizio militare obbligatorio, alla difesa della Patria con mezzi ed attività non militari

  La diversa origine del servizio civile nazionale, quale istituto collegato all'alternatività rispetto al servizio militare obbligatorio, giustifica la distinzione rispetto al servizio civile universale.

• art. 3 d.lgs. n. 40/2017

  Individua i settori di intervento del servizio civile universale e conferma che anch'esso costituisce una forma di difesa non armata della Patria, senza però determinare l'equiparazione concorsuale automatica con il servizio civile nazionale.

• art. 52 Cost.

  Il sacro dovere di difesa della Patria

  La finalità comune di difesa della Patria non impone, in assenza di una norma espressa, l'equiparazione dei due servizi ai fini dei benefici concorsuali.

• art. 2 Cost.

  È richiamato quale fondamento del principio di solidarietà connesso alla difesa civile della Patria.

• artt. 3 e 97 Cost.

  I principi di parità di trattamento, imparzialità e buon andamento impediscono di ampliare giudizialmente la platea dei beneficiari di una quota di riserva, alterando la posizione degli altri candidati.

• art. 11 d.lgs. n. 215/2001, come modificato dall'art. 1 l. n. 226/2004

  È richiamato per la sospensione del servizio obbligatorio di leva e per la ricostruzione dell'evoluzione del servizio civile nazionale.

• art. 99 c.p.a. e Adunanza plenaria, sentenza n. 9 del 24 maggio 2011

  le disposizioni normative sopravvenute in materia di ammissione dei candidati, di valutazione dei titoli o di svolgimento di esami di concorso e di votazioni non trovano applicazione per le procedure in itinere alla data della loro entrata in vigore

  Le procedure concorsuali sono, di regola, disciplinate dalla normativa vigente al momento del bando; le norme sopravvenute non modificano i concorsi già banditi salvo espressa previsione contraria.

• art. 11 delle Preleggi

  La legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo

  La novella del 2025 non può essere applicata retroattivamente alla procedura concorsuale.

Massime di principio

• La quota di riserva prevista dall'art. 18, comma 4, d.lgs. n. 40/2017, nella versione anteriore alla novella del 2025, spettava esclusivamente agli operatori che avessero concluso senza demerito il servizio civile universale; il servizio civile nazionale non poteva essere incluso per via interpretativa, anche se entrambi gli istituti perseguivano finalità di difesa non armata della Patria.
• Quando il dato letterale di una disposizione che introduce un beneficio concorsuale è chiaro, il giudice non può procedere a un'interpretazione estensiva che ampli la platea dei beneficiari, poiché ciò si tradurrebbe in un'attività additiva e creativa riservata al legislatore.
• La successiva norma che equipara espressamente il servizio civile nazionale al servizio civile universale ai fini della quota di riserva concorsuale non ha natura di interpretazione autentica e, in assenza di un'espressa previsione retroattiva, opera solo per il futuro.
• Le disposizioni transitorie che consentono l'attuazione del servizio civile universale secondo le modalità organizzative del previgente servizio civile nazionale non qualificano automaticamente come servizio civile universale ogni precedente servizio civile nazionale e non producono, ai fini concorsuali, un'equiparazione retroattiva.
• Le sopravvenienze normative in materia di ammissione, titoli e valutazione dei candidati non si applicano, di regola, alle procedure concorsuali già bandite, che restano disciplinate dalla normativa vigente al momento dell'indizione, salvo espressa previsione contraria.
• Le disposizioni che attribuiscono quote di riserva nei concorsi pubblici sono di stretta interpretazione, poiché la loro estensione non prevista dalla legge può incidere sulla parità di trattamento, sulla trasparenza, sull'imparzialità e sul buon andamento della procedura.

Come è indicizzato