Sentenza n. 3066/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda il rinnovo dell'AIA relativa a un impianto autorizzato alla rigenerazione degli oli minerali usati. Il Consorzio aveva contestato, in primo grado, la legittimità dell'autorizzazione sostenendo che il processo, in particolare la fase finale di finissaggio mediante trattamento alcalino (Alkali treatment), non fosse conforme alle BREF e avrebbe richiesto una preventiva sperimentazione. Aveva inoltre dedotto la violazione della disciplina sulla cessazione della qualifica di rifiuto, l'erronea qualificazione di bitume e gasolio come sottoprodotti, la necessità della verifica di assoggettabilità a VIA per una modifica sostanziale e l'incoerenza delle prescrizioni del rinnovo. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione e di interesse ad agire, ritenendo non omogenei gli interessi dei consorziati e insussistente un effetto lesivo immediato dell'AIA nei confronti del Consorzio. Il Consorzio ha impugnato tali statuizioni deducendo che la propria legittimazione derivasse direttamente dalla legge e dai compiti istituzionali attribuitigli, nonché che l'autorizzazione incidesse direttamente sugli obblighi di cessione degli oli rigenerabili e di corresponsione del contributo alle imprese di rigenerazione. La società controinteressata ha proposto appello incidentale, sostenendo l'inammissibilità dell'appello principale e contestando la legittimazione e l'interesse del Consorzio, oltre alla natura lesiva del rinnovo dell'AIA.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale e respinto quello incidentale. Ha ritenuto erronea la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal TAR. Il Consorzio non agisce quale mero ente esponenziale di interessi diffusi o collettivi dei consorziati, ma è un ente dotato di personalità giuridica istituito direttamente dalla legge, al quale l'art. 236 del d.lgs. 152/2006 attribuisce specifiche situazioni giuridiche e compiti istituzionali propri nella gestione degli oli minerali usati. La sua legittimazione deriva quindi dalla necessità di tutelare il corretto esercizio di tali compiti, senza che rilevino la natura privatistica dell'ente, l'eventuale conflittualità con alcuni consorziati o il fatto che le amministrazioni siano ordinariamente competenti in materia ambientale. È stato riconosciuto anche l'interesse ad agire: l'autorizzazione alla rigenerazione incide direttamente sugli obblighi del Consorzio di cedere gli oli rigenerabili alle imprese in funzione della capacità autorizzata degli impianti e di corrispondere il relativo corrispettivo per le basi lubrificanti ottenute. L'eventuale illegittimità dell'autorizzazione può dunque imporre al Consorzio obblighi derivanti dalla stessa autorizzazione. La questione relativa al fatto che il rinnovo abbia modificato sostanzialmente il processo produttivo attiene al merito e non può essere utilizzata per escludere in limine l'interesse ad agire. Poiché il TAR aveva erroneamente escluso legittimazione e interesse e non aveva esaminato i motivi di ricorso, il Consiglio di Stato ha qualificato la sentenza come nulla ai sensi dell'art. 105 c.p.a., secondo l'interpretazione fornita dall'Adunanza plenaria n. 16 del 2024, e ha rimesso la causa al primo giudice. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità e complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  La nullità della sentenza di primo grado, derivante dall'erronea esclusione della legittimazione o dell'interesse del ricorrente e dal conseguente omesso esame della causa, comporta l'annullamento della sentenza e la rimessione della causa al primo giudice.

• art. 236 d.lgs. 152/2006

  Attribuisce al Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati personalità giuridica, adesione obbligatoria delle imprese interessate e specifici compiti istituzionali, tra cui la cessione degli oli rigenerabili alle imprese di rigenerazione e la corresponsione del relativo contributo.

• art. 236, comma 12, lett. l-bis), d.lgs. 152/2006

  cedere gli oli usati rigenerabili raccolti alle imprese di rigenerazione che ne facciano richiesta in ragione del rapporto fra quantità raccolte e richieste, delle capacità produttive degli impianti previste dalle relative autorizzazioni e, per gli impianti già in funzione, della pregressa produzione di basi lubrificanti rigenerate di qualità idonea per il consumo

  L'autorizzazione alla rigenerazione rileva direttamente per determinare l'obbligo del Consorzio di cedere gli oli usati rigenerabili, sicché il Consorzio ha interesse a contestare autorizzazioni eventualmente illegittime.

• art. 236, comma 12, lett. l-ter), d.lgs. 152/2006

  corrispondere alle imprese di rigenerazione un corrispettivo a fronte del trattamento determinato in funzione della situazione corrente del mercato delle basi lubrificanti rigenerate, dei costi di raffinazione e del prezzo ricavabile dall'avvio degli oli usati al riutilizzo tramite combustione

  L'autorizzazione incide direttamente sull'obbligo del Consorzio di corrispondere il contributo alle imprese di rigenerazione; la verifica della qualità del prodotto non elimina l'interesse ad agire contro l'autorizzazione presupposta.

• art. 216-bis d.lgs. 152/2006

  Stabilisce una gerarchia nella gestione degli oli usati, ponendo in via prioritaria la rigenerazione, in via sussidiaria la combustione e in via residuale lo smaltimento.

• art. 183, comma 1, lett. u), d.lgs. 152/2006

  Il riciclaggio costituisce la categoria generale nella quale rientra la rigenerazione degli oli usati.

• art. 183, comma 1, lett. v), d.lgs. 152/2006

  La rigenerazione degli oli usati è considerata una particolare forma di riciclaggio.

• art. 179, comma 2, d.lgs. 152/2006

  La rigenerazione rappresenta la migliore opzione ambientale secondo la gerarchia della gestione dei rifiuti.

• Adunanza plenaria n. 16 del 20 novembre 2024

  l’art. 105, comma 1, c.p.a., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente

  L'errore manifesto del TAR nell'escludere legittimazione o interesse, accompagnato dall'omesso esame dei motivi, integra una nullità della sentenza rilevante ai fini della rimessione ex art. 105 c.p.a.

Massime di principio

• Un ente istituito direttamente dalla legge, cui siano attribuiti compiti istituzionali e situazioni giuridiche proprie nella gestione di un determinato settore, è legittimato a impugnare gli atti amministrativi che incidano sul corretto esercizio di tali compiti; la legittimazione non dipende dai criteri elaborati per gli enti esponenziali di interessi diffusi né è esclusa dalla natura privatistica dell'ente.
• Il Consorzio nazionale per la gestione degli oli minerali usati ha interesse ad agire contro l'autorizzazione ambientale rilasciata a un'impresa per la rigenerazione degli oli quando tale autorizzazione incida sugli obblighi legali del Consorzio di cessione degli oli rigenerabili e di corresponsione del relativo corrispettivo.
• L'eventuale conflittualità tra l'ente istituito dalla legge e alcuni soggetti aderenti riguarda le conseguenze fattuali dell'azione e non esclude, sul piano astratto, la legittimazione quando l'ente persegua la tutela di un proprio fine istituzionale.
• La contestazione relativa alla natura meramente confermativa o innovativa di un rinnovo di autorizzazione e all'eventuale modifica sostanziale del processo produttivo attiene al merito della controversia e non può essere utilizzata per escludere in limine l'interesse ad agire.
• Ai sensi dell'art. 105 c.p.a., la sentenza di primo grado che dichiari inammissibile il ricorso per erronea esclusione della legittimazione o dell'interesse del ricorrente e ometta per tale ragione l'esame dei motivi è nulla e deve essere annullata con rimessione della causa al primo giudice.

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