Sentenza n. 1134/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

L'associazione sportiva dilettantistica ha impugnato, con due ricorsi poi riuniti, la prima e la successiva revoca per decadenza della concessione relativa alla gestione di beni del patrimonio indisponibile comunale, nonché i conseguenti ordini di sgombero. Il Comune aveva contestato il mancato pagamento del canone e delle utenze, il mancato rimborso di spese di manutenzione del verde, la mancata ricostituzione della fideiussione escussa, l'omessa trasmissione dei bilanci, l'installazione di strutture amovibili adibite a cucina senza conformità antincendio e SCIA edilizia, carenze organizzative relative a un'iniziativa non sportiva e violazioni della normativa igienico-sanitaria. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, l'illegittimità e il carattere ritorsivo dei provvedimenti, richiamando denunce presentate contro il Sindaco; l'avvenuto superamento o l'irrilevanza degli inadempimenti; l'intervenuto pagamento del canone e delle utenze; l'estraneità di alcune bollette ai beni concessi; la non debenza di talune spese; la validità della fideiussione originaria; l'inesistenza dell'obbligo di deposito dei bilanci; la preesistenza delle strutture amovibili; l'avvenuto adeguamento alle prescrizioni dell'ATS; la depenalizzazione e l'irrilevanza, ai fini della concessione, delle pregresse condanne del legale rappresentante, nonché la violazione delle garanzie procedimentali in relazione agli ordini di sgombero.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi e li ha accolti, annullando tutti i provvedimenti impugnati. Ha ritenuto che la presentazione di denunce penali contro amministratori o funzionari non costituisca, di per sé, motivo di illegittimità, incompatibilità o obbligo di astensione; eventuali condotte ritorsive possono rilevare solo se dimostrano oggettivamente uno sviamento del potere, mediante un disallineamento tra l'effetto concreto dell'atto e la sua finalità istituzionale. Ha affermato che la revoca per decadenza di una concessione richiede inadempimenti di gravità tale da porre in pericolo l'interesse pubblico sottostante, attraverso una comparazione tra interessi pubblici e privati, non essendo sufficiente qualsiasi violazione degli obblighi convenzionali. Il mancato pagamento di canoni e utenze e la mancata ricostituzione della fideiussione sono astrattamente rilevanti, così come il reiterato mancato rimborso di spese di competenza del concessionario, ma nel caso concreto il pagamento tardivo del canone impediva la decadenza, anche perché non risultavano precedenti diffide risolutive e le regole sul pagamento erano contraddittorie. La manutenzione ordinaria del verde, compresa la potatura, rientra negli obblighi del concessionario, salvo lavori straordinari e non periodici; tuttavia l'incertezza interpretativa sulla ripartizione dei costi attenuava la rilevanza dell'inadempimento. Le utenze erano a carico del concessionario, ma il ritardo poteva essere giustificato dalla necessità di verificare il collegamento del POD ai beni concessi, verifica poi chiarita. Quanto alla fideiussione, il Comune doveva essere costantemente garantito, ma, in presenza di incertezza sull'operatività della polizza originaria, era necessario concedere un termine per produrre una conferma o una nuova garanzia; la nuova polizza prodotta in giudizio è stata ritenuta idonea ad adempiere, anche perché il Comune non aveva proceduto a una seconda escussione. Gli ulteriori inadempimenti, relativi a iniziative non sportive, norme edilizie e igienico-sanitarie, bilanci e controlli, erano astrattamente rilevanti ma non raggiungevano, nel loro complesso, la soglia di gravità necessaria, in assenza della prova di un atteggiamento sistematicamente sleale. Il Comune conservava poteri di vigilanza sull'uso delle strutture, sul rispetto delle norme di sicurezza e igienico-sanitarie e sugli adempimenti fiscali e previdenziali, ma l'irregolarità contributiva sanata non poteva fondare la revoca. Neppure la scoperta tardiva, nel 2026, di una causa di esclusione non automatica relativa alla gara del 2022 poteva trasformarsi automaticamente in causa di revoca della concessione in corso, distinta dalla gara ormai conclusa. Gli ordini di sgombero, impugnati in via derivata, sono stati annullati insieme alle revoche; la censura sulla mancata comunicazione di avvio del primo procedimento è stata assorbita dall'interlocuzione già svolta sulla decadenza. È stata disposta la prosecuzione del rapporto concessorio nel rispetto dell'effetto conformativo della sentenza. Le spese sono state compensate, mentre il contributo unificato è stato posto a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 1454 c.c.

  concessione di un termine per adempiere mediante intimazione o diffida

  La mancata formulazione di una diffida con effetti risolutivi impedisce, per gli inadempimenti considerati, la formazione della risoluzione automatica; l'adempimento tardivo può quindi evitare la decadenza.

• art. 1455 c.c.

  inadempimento di non scarsa importanza

  La rilevanza dell'inadempimento deve essere valutata in concreto; nel rapporto concessorio tale valutazione si traduce nella comparazione tra l'interesse pubblico alla corretta gestione e gli interessi privati del concessionario.

• art. 3, comma 3, convenzione di concessione

  obbligo di ricostituzione della fideiussione escussa

  Il concessionario deve mantenere la copertura fideiussoria, ma, quando vi sia incertezza sull'operatività della garanzia originaria, l'amministrazione deve consentire la produzione di una conferma o di una nuova polizza entro un termine congruo.

• art. 4 capitolato d'oneri

  obblighi relativi a canone, utenze, manutenzione ed efficienza e decoro delle strutture

  La disposizione pone a carico del concessionario le spese necessarie all'efficienza e al decoro delle strutture, inclusa la manutenzione ordinaria del verde e la potatura, nonché il pagamento o rimborso delle utenze.

• art. 5 capitolato d'oneri

  poteri di vigilanza e indirizzo del Comune

  Il Comune conserva poteri di controllo sull'appropriato utilizzo delle strutture e può richiedere la preventiva sottoposizione dei progetti relativi a iniziative non esclusivamente sportive.

• art. 13 capitolato d'oneri

  poteri di controllo sulla gestione della concessione

  La disposizione fonda ulteriori poteri comunali di vigilanza sulla gestione e sul rispetto degli obblighi del concessionario.

• art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016

  causa di esclusione non automaticamente rilevante in relazione all'irregolarità contributiva

  Una causa di esclusione non automatica relativa alla partecipazione alla gara non può essere trasformata, a distanza di anni, in causa automatica di revoca della concessione in corso.

• art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. 115/2002

  contributo unificato a carico del soccombente

  Il contributo unificato di entrambi i giudizi è stato posto a carico del Comune.

Massime di principio

• La revoca per decadenza di una concessione di beni pubblici, soprattutto quando collegata alla gestione di un servizio di interesse pubblico, richiede la dimostrazione che gli inadempimenti del concessionario siano concretamente idonei a compromettere l'interesse pubblico perseguito; non è sufficiente la mera violazione formale di obblighi convenzionali.
• La valutazione della gravità dell'inadempimento in un rapporto concessorio deve essere effettuata mediante una comparazione concreta tra interessi pubblici e privati, secondo un criterio analogo a quello della non scarsa importanza dell'inadempimento nei rapporti contrattuali.
• Quando l'inadempimento dipende da un'obiettiva incertezza sul contenuto degli obblighi convenzionali, sulla riferibilità delle spese o sull'operatività di una garanzia, l'amministrazione deve, prima di dichiarare la decadenza, consentire al concessionario di chiarire la situazione o di adempiere entro un termine congruo.
• La presentazione di denunce penali contro amministratori o funzionari non determina, di per sé, né l'illegittimità degli atti adottati né un obbligo di astensione; lo sviamento può essere riconosciuto solo mediante la prova oggettiva della divergenza tra la finalità istituzionale del potere e l'effetto concretamente perseguito.
• Una causa di esclusione relativa alla gara originaria, soprattutto se non automatica e successivamente superata o depenalizzata, non può fondare automaticamente, a distanza di anni, la revoca della concessione in corso, poiché la procedura di gara e la successiva fase esecutiva costituiscono fattispecie distinte.
• I provvedimenti di sgombero adottati quale conseguenza della decadenza dalla concessione sono illegittimi in via derivata quando venga annullato il presupposto provvedimento di revoca.

Come è indicizzato