Cassazione Civile, Sentenza n. 1191/2023 del 17/01/2023

Esito

La controversia

Accertamento dell'insussistenza della demanialità marittima di aree del litorale Sud (zona Rio Vivo "C.da Marinelle") occupate dal Comune/privati; censura principale sull'inesistenza di efficacia giuridica della delimitazione (verbali 1910-1912) e sulla qualifica catastale di "Antico Demanio"; questione centrale relativa all'incidenza della norma di cui all'art. 6 co. 2‑bis del d.l. n. 80/2004 (conv. legge n. 140/2004), come modificata dall'art. 1 co. 907 della legge n. 205/2017, che ridefinisce la fascia demaniale marittima in base alle risultanze catastali con efficacia retroattiva

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso, ha cassato la sentenza della Corte d'appello di Campobasso e ha rinviato al medesimo giudice in diversa composizione. La Corte ha ritenuto che il comma 2‑bis dell'art. 6 del d.l. n. 80/2004, così come integrato successivamente, operi ex lege: la fascia demaniale marittima è delimitata, con efficacia retroattiva, secondo la linea risultante dal catasto alla data di entrata in vigore della legge di conversione; l'atto amministrativo (delimitazione dell'Agenzia del Demanio d'intesa con il MIT) ha carattere meramente dichiarativo/attuativo e non costitutivo. Ne consegue che la valutazione sulla demanialità deve essere effettuata dal giudice di merito alla luce della nuova delimitazione catastale retroattiva e non subordinata a provvedimenti amministrativi costitutivi

Norme richiamate

• art. 6, comma 2‑bis del decreto‑legge n. 80/2004 (convertito con legge n. 140/2004)

  "2‑bis. La fascia demaniale marittima compresa nel territorio dei comuni di Campomarino e di Termoli (Campobasso) e del comune di San Salvo (Chieti) è delimitata, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. L'attuazione in via amministrativa della ridefinizione della predetta linea di demarcazione è delegata all'Agenzia del demanio, d'intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti."

  La norma opera ex lege: determina una declassificazione/ridefinizione retroattiva della demanialità marittima sulla base del catasto; l'intervento amministrativo successivo ha natura attuativa/dichiarativa e non costitutiva della perdita della demanialità

• art. 1, comma 907, legge n. 205/2017

  Ha aggiunto il Comune di Termoli alla platea dei comuni cui si applica il comma 2‑bis, estendendo l'effetto retroattivo della delimitazione catastale anche a Termoli

• art. 822 c.c.

  Norma che individua il demanio marittimo tra i beni pubblici; la qualificazione della demanialità è questione di diritto sostanziale rimessa al giudice

• art. 28 cod. nav.

  Rileva nella definizione normativa del demanio marittimo; la demanialità marittima consegue direttamente dalla legge e non richiede sempre un atto amministrativo costitutivo

• art. 35 cod. nav.

  Regola la perdita della demanialità marittima; in assenza di una disposizione legislativa come il comma 2‑bis, la sdemanializzazione richiede generalmente un provvedimento formale, ma la novella legislativa può incidere direttamente sul regime dominicale

• Direttiva del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti del 15 aprile 2008, prot. 16042/0008/S.M.

  Ha chiarito che la delimitazione amministrativa prevista dall'art. 6 co. 2‑bis deve considerarsi mero adempimento burocratico/attuativo e che la norma ha efficacia autoesecutiva

• R.D.L. 13 aprile 1939, n. 652 (catasto edilizio urbano)

  Il riferimento temporale per la retroattività è alla formazione del nuovo catasto (1939) e alle modifiche catastali risultanti alla data di entrata in vigore della legge di conversione; le risultanze catastali sono prese come criterio oggettivo per la delimitazione

Massime di principio

• Quando il legislatore dispone espressamente una delimitazione basata su risultanze catastali con efficacia retroattiva (es. art. 6 co. 2‑bis d.l. 80/2004), tale delimitazione opera ex lege e non richiede un provvedimento amministrativo costitutivo per incidere sul regime dominicale
• L'atto amministrativo di delimitazione (Agenzia del Demanio d'intesa con MIT) ha natura meramente dichiarativa/attuativa: può recepire e materialmente segnare i confini ma non crea né toglie demanialità oltre quanto già stabilito dalla norma
• La qualificazione catastale come "Antico Demanio" non è in sé decisiva: occorre verificare la collocazione rispetto alla delimitazione prevista dalla legge e l'idoneità effettiva del bene a soddisfare pubblici usi del mare
• Le controversie sulla natura demaniale o meno del bene sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario; il giudice può disapplicare l'atto amministrativo se illegittimo rispetto alla legge
• Se una norma mette come criterio oggettivo e predeterminato il catasto a una certa data, il giudice deve valutare la demanialità applicando quel criterio temporale e materiale, tenendo conto delle variazioni catastali risultanti alla data di entrata in vigore della norma
• La norma retroattiva può sanare contenziosi preesistenti e definire ex tunc i rapporti dominicali, pertanto nei giudizi pendenti il giudice deve applicare la nuova disciplina e, se necessario, riconsiderare l'esito della verifica dei caratteri del bene