Sentenza n. 2050/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il giudizio di primo grado riguardava interventi di ristrutturazione edilizia, consistiti nel frazionamento con cambio d'uso di un piano immobiliare in numerose unità residenziali, eseguiti sulla base di SCIA e successivamente oggetto di contestazioni quanto a difformità edilizie e adempimenti sismici. Il proprietario di un'unità immobiliare aveva impugnato il verbale della polizia locale, il parere e la relazione comunali sulla rilevanza sismica e sulla sanzione applicabile, nonché la nota di trasmissione degli atti alla Soprintendenza. Il TAR aveva ritenuto necessario il ricorso a una SCIA in sanatoria, corredata dall'autorizzazione sismica, anziché alla CILA in sanatoria, e aveva ravvisato ulteriori adempimenti per le difformità relative ai massetti. Il Comune e la società interessata hanno appellato deducendo, tra l'altro, l'inammissibilità dell'impugnazione di atti endoprocedimentali, l'erronea ricostruzione delle opere e l'erronea applicazione della disciplina edilizia e sismica. La società ha inoltre dedotto la sopravvenuta carenza di interesse per la mancata impugnazione degli atti conclusivi dei procedimenti di regolarizzazione e del parere favorevole della Soprintendenza. Il tecnico interveniente ha sostenuto anch'egli l'inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti finali. L'appellato ha contestato tali eccezioni, sostenendo la necessità della sanatoria edilizia e sismica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli e li ha accolti, riformando integralmente la sentenza del TAR e dichiarando inammissibile il ricorso di primo grado. Il Collegio ha rilevato d'ufficio la questione, ritenendo che i presupposti e le condizioni dell'azione possano essere verificati anche in appello e che su tali profili non si formi giudicato implicito; le relative questioni sono inoltre sottratte ai limiti ordinari della riproposizione e del divieto di nova quando siano rilevabili d'ufficio. Il verbale della polizia locale è stato qualificato come atto endoprocedimentale, avente efficacia dichiarativa delle operazioni compiute e privo di autonoma lesività, poiché la competenza ad adottare provvedimenti repressivi spetta all'autorità amministrativa. L'eventuale interesse del privato alla repressione degli abusi avrebbe dovuto essere fatto valere mediante un'istanza al Comune e, in caso di inerzia, con l'azione avverso il silenzio. Anche il parere, la relazione comunale e la nota di trasmissione alla Soprintendenza sono stati ritenuti atti interni, autonomamente non impugnabili e contestabili, di regola, insieme al provvedimento conclusivo. Nel frattempo erano intervenuti il parere favorevole della Soprintendenza del 14 ottobre 2024, che aveva ritenuto le opere compatibili con la tutela del bene culturale, e la comunicazione comunale del 10 aprile 2025 relativa alla conclusione positiva del procedimento concernente la CILA in sanatoria. Tali atti finali avevano assorbito e superato gli atti interni precedenti, ma non erano stati impugnati, pur essendo conosciuti dal ricorrente. Ne derivava l'inammissibilità originaria del ricorso; secondo il Collegio, esso sarebbe comunque divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  divieto di nova in appello, con ammissione delle eccezioni nuove rilevabili d'ufficio

  Le questioni rilevabili d'ufficio possono essere esaminate in appello anche se non riproposte nei limiti ordinari; la loro rilevabilità d'ufficio consente di derogare ai limiti del divieto di nova.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Il termine per la riproposizione delle questioni non esaminate non si applica alle eccezioni rilevabili d'ufficio.

• art. 31 c.p.a.

  L'interesse alla repressione di presunti abusi edilizi, in assenza di un provvedimento lesivo, può essere fatto valere mediante istanza all'amministrazione e successiva azione avverso il silenzio.

• art. 160 d.lgs. 42/2004

  Il parere della Soprintendenza costituisce l'esito del procedimento di tutela paesaggistica e culturale richiamato nella vicenda; gli atti comunali preparatori non sono autonomamente lesivi rispetto al successivo atto conclusivo.

• art. 20 d.lgs. 42/2004

  La Soprintendenza ha utilizzato tale disposizione per ritenere che le opere non arrecassero danno al bene culturale e fossero compatibili con la tutela vigente.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle parti private.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, a tutela dei diritti e della dignità delle parti private.

Massime di principio

• Il verbale di accertamento redatto dalla polizia locale in materia edilizia è, di regola, un atto endoprocedimentale con efficacia meramente dichiarativa delle operazioni compiute; non è autonomamente impugnabile perché privo di lesività, salvo che l'autorità competente recepisca i relativi esiti con un formale provvedimento repressivo o con un atto conclusivo negativo del procedimento.
• Gli atti istruttori, i pareri e le relazioni endoprocedimentali non sono autonomamente impugnabili quando la lesione della posizione giuridica deriva soltanto dal provvedimento conclusivo; essi possono essere contestati insieme all'atto finale che li recepisca, ne integri la motivazione o ne costituisca presupposto, salvo ipotesi particolari di immediata lesività o arresto procedimentale.
• Quando, dopo l'impugnazione di atti endoprocedimentali, intervengono e sono conosciuti dal ricorrente gli atti conclusivi dei procedimenti, la mancata impugnazione di questi ultimi determina l'inammissibilità dell'impugnazione autonoma degli atti interni e, comunque, può comportare la sopravvenuta carenza di interesse per il venir meno di ogni utilità concreta dall'annullamento degli atti preparatori.
• Il giudice d'appello può rilevare d'ufficio la mancanza dei presupposti e delle condizioni dell'azione, comprese irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità, senza che su tali profili si formi un giudicato implicito quando il giudice di primo grado abbia esaminato questioni processuali diverse.
• Chi intenda ottenere la repressione di presunti abusi edilizi non può impugnare direttamente il verbale ispettivo o gli atti interni dell'istruttoria, ma deve sollecitare l'esercizio del potere repressivo mediante un'apposita istanza e, in caso di inerzia, proporre l'azione avverso il silenzio.

Come è indicizzato