Sentenza n. 41/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, affidatario di un appalto di progettazione esecutiva ed esecuzione di lavori ferroviari, ha impugnato il diniego di applicazione del meccanismo di adeguamento straordinario dei prezzi previsto dall’art. 26, commi 6-bis e 6-ter, del d.l. n. 50/2022, chiedendo il riconoscimento dei maggiori importi derivanti dall’applicazione dei prezzari aggiornati per i lavori eseguiti negli anni 2023-2025. Ha sostenuto che l’esclusione degli appalti beneficiari del Fondo per l’avvio delle Opere Indifferibili (FOI) fosse irragionevole e discriminatoria, lesiva degli artt. 3, 41 e 97 Cost., nonché frutto di carenza dei presupposti e sviamento, poiché il FOI avrebbe aggiornato soltanto i prezzi posti a base di gara senza coprire gli aumenti sopravvenuti in corso d’opera. In via subordinata ha chiesto la rimessione alla Corte costituzionale e, ulteriormente, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Con una seconda domanda ha chiesto l’accertamento del diritto alla revisione dei prezzi prevista dall’art. 29, comma 1, lett. a), del d.l. n. 4/2022, l’inserimento della relativa clausola nel contratto e la declaratoria di nullità della clausola convenzionale che qualificava il prezzo come invariabile. RFI ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione sulla prima domanda, l’inammissibilità della seconda per mancata previa istanza, mancata impugnazione della lex specialis e proposizione di un’azione autonoma di accertamento in luogo dell’azione di annullamento.

La decisione

Il Tribunale ha dichiarato il difetto di giurisdizione sulla prima domanda, ritenendo applicabile il criterio del petitum sostanziale. L’adeguamento previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 opera automaticamente sulla base dei prezzari regionali aggiornati, senza margini di discrezionalità amministrativa né sull’an né sul quantum; la relativa controversia riguarda quindi l’adempimento di un’obbligazione contrattuale e la spettanza di un corrispettivo, con posizione di diritto soggettivo, ed è devoluta al giudice ordinario. È stata pertanto esclusa la necessità di esaminare nel merito le censure costituzionali e unionali. Quanto alla seconda domanda, il Tribunale ha riconosciuto la propria giurisdizione, poiché l’art. 29, comma 1, lett. a), del d.l. n. 4/2022 demanda alla stazione appaltante la definizione del contenuto della clausola revisionale e implica l’esercizio di un potere discrezionale nella lex specialis. La domanda è stata tuttavia dichiarata inammissibile ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.: non risultava presentata una previa istanza all’amministrazione, né esisteva un provvedimento di rigetto della richiesta di inserimento della clausola; inoltre, il ricorrente non aveva impugnato tempestivamente la determina a contrarre e gli atti di gara, inclusa la clausola convenzionale che escludeva la revisione. L’azione autonoma di accertamento è stata ritenuta sussidiaria e non utilizzabile quando era esperibile l’azione di annullamento. Le disposizioni della legge di bilancio 2026 sono state considerate estranee al thema decidendum e non applicabili, anche perché avrebbero richiesto l’esercizio di poteri amministrativi non ancora esercitati. Le spese sono state compensate per la complessità della materia e i contrasti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 26, commi 6-bis e 6-ter, d.l. n. 50/2022

  Le disposizioni di cui al comma 6-bis del presente articolo ... si applicano anche agli appalti pubblici di lavori ... che non abbiano accesso al Fondo di cui al comma 7

  Il meccanismo di adeguamento dei prezzi opera automaticamente sulla base dei prezzari regionali aggiornati; gli appalti che hanno avuto accesso al FOI sono esclusi dal meccanismo. La controversia sulla sua applicazione riguarda un diritto soggettivo all’adempimento contrattuale e appartiene al giudice ordinario.

• art. 29, comma 1, lett. a), d.l. n. 4/2022

  è obbligatorio l’inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi previste dall’articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del codice dei contratti pubblici

  La disposizione impone l’inserimento della clausola revisionale nei documenti di gara, ma rinvia a una disciplina che attribuisce all’amministrazione un margine valutativo sul contenuto della clausola; la relativa posizione dell’operatore economico è di interesse legittimo.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  le controversie relative ... alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo ... nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di revisione prezzi sussiste soltanto quando la pubblica amministrazione agisce come autorità, esercitando un potere pubblicistico, anche indiretto; non comprende le controversie relative a meccanismi automatici e vincolati di adeguamento contrattuale.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi sulla pretesa revisionale in assenza di una previa istanza e di un provvedimento amministrativo lesivo.

• art. 29 c.p.a.

  Quando la lesione deriva da un atto amministrativo impugnabile, l’azione di annullamento deve essere proposta entro il termine decadenziale; non è consentito sostituirla con un’azione autonoma di accertamento.

• art. 11 c.p.a.

  La domanda relativa alla prima pretesa può essere riproposta davanti al giudice ordinario, con gli effetti processuali previsti dalla disciplina sulla translatio iudicii.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016

  La disposizione, richiamata dall’art. 29, comma 1, lett. a), del d.l. n. 4/2022, lascia all’amministrazione un margine valutativo nella conformazione delle clausole di revisione e modifica contrattuale.

Massime di principio

• La controversia sull’applicazione di un meccanismo legislativo automatico di adeguamento dei prezzi, fondato su prezzari regionali aggiornati e privo di margini di discrezionalità amministrativa sull’an e sul quantum, riguarda l’adempimento di un’obbligazione contrattuale e la spettanza del corrispettivo; essa appartiene alla giurisdizione ordinaria, anche se il contratto è pubblico e la materia rientra astrattamente nell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di revisione prezzi presuppone che la pubblica amministrazione agisca come autorità, esercitando un potere pubblicistico, anche indiretto. Non è sufficiente che la controversia riguardi un contratto pubblico o interessi pubblici.
• Quando la disciplina della revisione prezzi demanda alla stazione appaltante la definizione del contenuto della clausola e lascia un margine di valutazione discrezionale nella lex specialis, la posizione dell’operatore economico è di interesse legittimo e la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• L’azione autonoma di accertamento nel processo amministrativo ha carattere sussidiario e non è esperibile per censurare la mancata previsione di una clausola nella lex specialis quando il ricorrente avrebbe dovuto impugnare tempestivamente gli atti di gara con l’azione di annullamento.
• Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su una pretesa amministrativa in assenza di una previa istanza del privato e di un provvedimento lesivo, poiché l’art. 34, comma 2, c.p.a. vieta decisioni riferite a poteri non ancora esercitati.

Come è indicizzato