Sentenza n. 1989/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato la procedura espropriativa relativa a un terreno destinato alla realizzazione di un parcheggio e di uno spazio pubblico, contestando l'occupazione protrattasi senza decreto di esproprio e chiedendo restituzione, riduzione in pristino e risarcimento del danno da occupazione illegittima. Il TAR aveva accolto la domanda restitutoria, subordinando la situazione alla possibilità per il Comune di adottare un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, ma aveva ritenuto inammissibile, allo stato, la domanda risarcitoria. In appello sono stati dedotti errori di giudizio e di procedura, violazione del d.P.R. 327/2001, degli artt. 2043 e 2058 c.c. e dell'art. 34, comma 4, c.p.a., omesso esame di un punto decisivo, violazione del principio della domanda, illogicità e contraddittorietà. L'appellante ha sostenuto che l'occupazione sine titulo costituisce illecito permanente e che il risarcimento per il periodo di occupazione illegittima deve essere riconosciuto immediatamente, senza attendere la scelta comunale tra restituzione e acquisizione sanante. Con un ulteriore motivo ha contestato i criteri di quantificazione indicati nella perizia di parte, proponendo il parametro del 5% annuo del valore venale del bene, richiamato dall'art. 42-bis, comma 3, d.P.R. 327/2001.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha affermato che, accertata l'occupazione illegittima, l'amministrazione ha l'obbligo di porre fine alla situazione sine titulo e può soltanto restituire il bene previa riduzione in pristino oppure adottare un legittimo provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001; non può mantenere l'occupazione abusiva. La domanda risarcitoria è autonomamente proponibile e deve essere esaminata anche prima della scelta amministrativa sull'acquisizione sanante. In caso di restituzione, il proprietario ha diritto al risarcimento del danno da mancato godimento per tutto il periodo di occupazione illegittima, sino alla restituzione o alla diversa regolarizzazione della fattispecie. Se invece il Comune adotta l'acquisizione ex art. 42-bis, le conseguenze patrimoniali dell'occupazione confluiscono nel relativo regime indennitario-risarcitorio. È stata respinta la richiesta di liquidazione automatica nella misura del 5% annuo del valore venale: il danno riguarda la perdita della possibilità di godimento del bene e, quando non sia provato nel preciso ammontare, deve essere determinato equitativamente, di regola mediante il valore locativo di mercato, avuto riguardo alle caratteristiche oggettive e soggettive delle aree; in mancanza di dati puntuali, possono essere utilizzati valori locativi medi di aree analoghe e vicine. Il Comune è stato quindi onerato, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., di formulare entro novanta giorni una proposta risarcitoria riferita al periodo di effettiva occupazione illegittima e parametrata ai canoni locativi medi. Restano salve la facoltà di acquisizione ex art. 42-bis e quella di acquisto iure privatorum. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  La proprietà dell'area occupata e trasformata senza titolo può essere acquisita dall'amministrazione solo mediante l'esercizio del potere autoritativo previsto dalla norma, previa ponderazione degli interessi e nel rispetto dei requisiti legali; in alternativa, l'amministrazione deve restituire il bene e ridurlo in pristino. L'istituto disciplina anche le conseguenze patrimoniali dell'occupazione illegittima quando venga adottato il provvedimento acquisitivo.

• art. 2043 c.c.

  L'occupazione sine titulo integra un illecito permanente e fonda il diritto al risarcimento del danno derivante dalla perdita della possibilità di godimento pieno ed esclusivo del bene per il periodo di occupazione illegittima.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Accertata la responsabilità e non essendo possibile determinare immediatamente l'importo, il giudice può stabilire criteri e termine entro i quali l'amministrazione deve formulare una proposta risarcitoria; nel caso concreto il termine è stato fissato in novanta giorni.

• art. 24 Cost.

  La tutela giurisdizionale effettiva impedisce di costringere il proprietario, che abbia già proposto la domanda risarcitoria, ad avviare un nuovo giudizio soltanto perché l'amministrazione non abbia ancora deciso se adottare l'acquisizione sanante.

• art. 111 Cost.

  Il principio di ragionevole durata e di effettività del processo contrasta con il rinvio indefinito dell'esame della domanda risarcitoria a un eventuale futuro giudizio.

• art. 2056 c.c.

  Il danno da mancato godimento può essere liquidato secondo criteri equitativi, quando l'ammontare preciso non sia dimostrato.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è utilizzabile quando il danno sia certo nella sua esistenza ma non possa essere provato nel preciso ammontare.

• art. 117 Cost.

  La disciplina nazionale dell'occupazione illegittima deve essere interpretata in coerenza con gli obblighi derivanti dall'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, evitando il protrarsi di situazioni di spossessamento prive di base legale.

Massime di principio

• Accertata l'occupazione sine titulo di un bene privato da parte della pubblica amministrazione, quest'ultima deve porre fine all'illecito permanente scegliendo tra la restituzione del bene previa riduzione in pristino e l'acquisizione della proprietà mediante un legittimo provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001; non è consentita la persistente inerzia amministrativa.
• La domanda di risarcimento del danno da occupazione illegittima è autonomamente proponibile ed esaminabile prima che l'amministrazione scelga tra restituzione e acquisizione sanante. In caso di restituzione, il proprietario ha diritto al risarcimento per la perdita delle utilità di godimento del bene durante tutto il periodo di occupazione sine titulo.
• L'adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 assorbe le conseguenze patrimoniali dell'occupazione illegittima nel regime indennitario-risarcitorio previsto dalla stessa disposizione, mentre, in mancanza di acquisizione, restano dovuti il ripristino e il risarcimento del mancato godimento sino alla restituzione.
• Il danno da occupazione abusiva riguarda la perdita della possibilità di godere pienamente ed esclusivamente del bene, non la perdita della proprietà della cosa. Se il suo preciso ammontare non è provato, il giudice può procedere a liquidazione equitativa, anche utilizzando il canone locativo di mercato riferito alle caratteristiche oggettive e soggettive dell'area o, in mancanza, valori medi di aree analoghe e vicine.
• Quando il giudice non possa liquidare immediatamente il danno da occupazione illegittima, può fissare, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., criteri e termine entro i quali l'amministrazione deve formulare una proposta risarcitoria; la proposta deve riferirsi al periodo di occupazione effettiva e illegittima e non può essere automaticamente parametrata al 5% annuo del valore venale del bene.

Come è indicizzato