Cassazione Civile, Ordinanza n. 01946/2024 del 18/01/2024

Esito

La controversia

Una società aveva chiesto e ottenuto l'ammissione a un regime di agevolazioni pubbliche per l'autoimpiego previsto dal d.lgs. n. 185 del 2000, con erogazione di un anticipo. Successivamente, l'ente gestore aveva revocato le agevolazioni e chiesto la restituzione delle somme già versate, assumendo che l'iniziativa imprenditoriale fosse stata in realtà avviata prima della delibera di ammissione, con conseguente mancanza originaria del requisito della novità dell'iniziativa. La società aveva agito davanti al giudice ordinario per ottenere il pagamento del residuo contributo e per far dichiarare non dovuta la restituzione. Nei primi gradi i giudici di merito avevano accolto la domanda, ritenendo illegittima la revoca e affermando la giurisdizione ordinaria. In cassazione, l'ente gestore ha dedotto anzitutto il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la revoca fosse espressione di autotutela per mancanza originaria dei presupposti del beneficio e quindi devoluta al giudice amministrativo; ha poi censurato l'omesso esame e la falsa applicazione delle norme di settore, contestando la ricostruzione dei fatti e la mancata considerazione della distinzione tra contributo a fondo perduto e mutuo agevolato, nonché delle condizioni per l'erogazione del residuo. Le Sezioni Unite hanno però ritenuto che, una volta intervenuta la concessione del beneficio e stipulato il contratto, la revoca fondata sull'accertamento della mancanza di un requisito legale di ammissibilità incide su un diritto soggettivo del beneficiario e non su un interesse legittimo; hanno quindi dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario e rimesso la causa alla Prima Sezione civile per l'esame degli altri motivi.

La decisione

La Corte ha respinto il primo motivo di ricorso, dichiarando che la controversia sulla revoca delle agevolazioni rientra nella giurisdizione del giudice ordinario perché la revoca era fondata sull'accertamento ex post della mancanza di un requisito previsto dalla disciplina di settore e non sull'esercizio di poteri discrezionali di autotutela. Quanto ai restanti motivi, la Corte non li ha decisi nel merito in questa ordinanza, disponendo la rimessione della causa alla Prima Sezione civile per la loro trattazione. Il risultato complessivo è dunque una pronuncia limitata alla giurisdizione, con conferma della giurisdizione ordinaria e prosecuzione del giudizio per i motivi residui.

Norme richiamate

• art. 37 c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente per il difetto di giurisdizione; la Corte ribadisce che il criterio dirimente è la natura della posizione soggettiva azionata

• art. 7 c.p.a.

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della giurisdizione amministrativa; la Corte lo esclude perché la controversia attiene a un diritto soggettivo

• art. 133 c.p.a.

  invocato dalla ricorrente sul riparto di giurisdizione; la Corte afferma che non ricorre una materia devoluta al giudice amministrativo

• d.lgs. n. 185 del 2000

  norma istitutiva degli incentivi all'autoimpiego; la Corte la considera nel senso che la verifica dei requisiti legali dopo la concessione, se priva di discrezionalità, incide su diritti soggettivi

• decreto ministeriale n. 295 del 2001

  regolamento attuativo che disciplina modalità, controlli e revoca delle agevolazioni; la Corte lo valorizza per affermare che la revoca può seguire all'accertamento del venir meno di requisiti predeterminati

• art. 13 decreto ministeriale n. 295 del 2001

  attribuisce all'ente gestore il potere di verificare in ogni momento la permanenza dei requisiti e di revocare le agevolazioni quando essi vengano meno

• art. 19 contratto di concessione delle agevolazioni

  individua i casi di revoca e la possibilità di risoluzione del finanziamento agevolato; la Corte lo richiama come clausola che disciplina l'inadempimento o la perdita dei presupposti del beneficio

• artt. 1, 6, comma 2, lett. c), e 8, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 185 del 2000

  invocati nel terzo motivo per sostenere che l'iniziativa non rientrava nei requisiti di legge; la sentenza non entra nel merito della loro violazione in questa fase

• art. 2, comma 3, decreto ministeriale n. 295 del 2001

  richiamato nel terzo motivo in relazione ai requisiti di accesso alle agevolazioni; la Corte non lo esamina nel merito in questa ordinanza

• artt. 15 e 19 d.lgs. n. 185 del 2000

  invocati nel quarto motivo sulla distinzione tra erogazione e restituzione del finanziamento; la decisione rinvia l'esame alla sezione semplice

• art. 8 decreto ministeriale n. 295 del 2001

  richiamato nel quarto motivo sulla documentazione e sugli stati di avanzamento; non è oggetto di decisione nel merito in questa ordinanza

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione sulle agevolazioni pubbliche occorre distinguere tra fase di attribuzione del beneficio, che può coinvolgere poteri discrezionali e quindi interessi legittimi, e fase successiva di esecuzione, controllo, revoca o recupero, che può riguardare diritti soggettivi quando l'amministrazione si limiti a verificare la sussistenza di requisiti predeterminati senza comparazione di interessi.
• La giurisdizione ordinaria sussiste anche quando l'atto formale sia denominato revoca, decadenza o risoluzione, se la causa concreta dell'atto è l'inadempimento del beneficiario o la mancanza originaria/sopravvenuta di un requisito legale o contrattuale, e non l'esercizio di un potere discrezionale di autotutela.
• Quando il provvedimento di revoca di un contributo pubblico è meramente ricognitivo della carenza di un presupposto di legge o di regolamento, la posizione del beneficiario resta di diritto soggettivo e la controversia appartiene al giudice ordinario.
• L'accertamento giudiziale sul riparto di giurisdizione deve avere riguardo alla sostanza del potere esercitato e alla causa dell'atto impugnato, non alla sua qualificazione formale né al solo nomen iuris utilizzato dall'amministrazione.
• In materia di incentivi pubblici all'autoimpiego, se il regolamento e il contratto prevedono controlli sulla permanenza dei requisiti e casi tipizzati di revoca, l'ente concedente che si limiti a verificare ex post il venire meno di tali requisiti non esercita una valutazione discrezionale di pubblico interesse, ma un potere vincolato di verifica e recupero.

Come è indicizzato