Sentenza n. 3900/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l'ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 9004 del 2024, deducendo che il Comune non avesse proceduto alla demolizione e alla riduzione in pristino delle opere realizzate sulla base di un permesso di costruire del 2004, già annullato in sede giurisdizionale. Il Comune e il proprietario delle opere hanno sostenuto che il provvedimento comunale del 2017, con cui era stata annullata l'ordinanza di demolizione del 2014, avesse consolidato una regolarizzazione integrale delle opere e costituisse il relativo titolo legittimante. Il ricorrente ha inoltre chiesto, in caso di persistente inerzia, la nomina di un commissario ad acta e l'applicazione di una sanzione pecuniaria per l'inosservanza del giudicato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso. Ha qualificato il provvedimento comunale del 2017 come annullamento d'ufficio dell'ordinanza di demolizione del 2014, espressione del potere tipico di autotutela, e non come sanatoria o regolarizzazione delle opere. L'effetto di tale atto era soltanto quello di privare temporaneamente di efficacia l'ingiunzione di ripristino, in attesa dell'eventuale adozione di un formale provvedimento di fiscalizzazione; le considerazioni sulla sussistenza dei presupposti dell'art. 38 d.P.R. 380/2001 erano strumentali all'autotutela e non producevano effetti legittimanti. Il provvedimento del 2019 costituiva invece l'atto di fiscalizzazione idoneo a legittimare le opere, ma era stato annullato dal giudicato del 2024, che aveva escluso la ricorrenza delle condizioni eccezionali per sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria. Il giudicato imponeva pertanto la riduzione in pristino dello stato dei luoghi. Il Comune è stato condannato a eseguire tale attività entro 60 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza e a vigilare sull'esecuzione. Per l'ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il Prefetto di Brescia, con facoltà di delega, da attivarsi entro ulteriori 120 giorni; le spese dell'intervento commissariale sono state poste a carico del Comune. Non è stata applicata un'astreinte, ritenuta alternativa alla nomina del commissario. Il Comune e il proprietario sono stati condannati in solido alle spese processuali, liquidate in euro 5.000 oltre accessori, e ciascuno è stato condannato al pagamento di una sanzione pecuniaria di euro 1.000 ex art. 26, comma 2, c.p.a., per resistenza temeraria, in ragione dell'inequivocità del giudicato e dell'obbligo di ripristino.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina il giudizio di ottemperanza, utilizzato per ottenere l'esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  Consente, a determinate condizioni, di applicare una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione delle opere eseguite sulla base di un titolo edilizio annullato; la decisione ribadisce che tale effetto richiede un formale provvedimento di fiscalizzazione e presupposti eccezionali.

• art. 26, comma 2, c.p.a.

  non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio

  Consente di sanzionare la parte soccombente che abbia agito o resistito temerariamente; la sanzione è stata applicata separatamente a ciascuna parte soccombente.

• art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti conformi per motivare le modalità applicative e la quantificazione della sanzione per lite temeraria.

• art. 5 l. 689/1981

  In assenza di una previsione di solidarietà, ciascun concorrente nella violazione è soggetto autonomamente alla sanzione pecuniaria.

• art. 15 disp. att. c.p.a.

  Individua le modalità di versamento della sanzione pecuniaria applicata ex art. 26, comma 2, c.p.a.

Massime di principio

• L'interpretazione di un provvedimento amministrativo, compresa l'individuazione del potere esercitato, deve essere compiuta attraverso una valutazione complessiva e sistemica della finalità perseguita, delle misure adottate e della situazione di fatto oggetto dell'intervento.
• Un provvedimento comunale che annulla d'ufficio un'ordinanza di demolizione, anche quando richiami la sussistenza dei presupposti della fiscalizzazione, non regolarizza né legittima le opere se non contiene un autonomo e formale esercizio del potere di fiscalizzazione; le valutazioni sulla fiscalizzazione possono restare strumentali all'autotutela.
• Quando il giudicato annulla il provvedimento di fiscalizzazione perché mancano le condizioni eccezionali che consentono di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria, l'amministrazione deve procedere alla riduzione in pristino delle opere eseguite sulla base del titolo edilizio annullato.
• Nel giudizio di ottemperanza, un atto amministrativo precedente e distinto da quello espressamente esaminato nel giudizio di cognizione non può essere collegato al provvedimento annullato per ricavarne un titolo legittimante, quando tale collegamento non risulti dal giudicato e i due atti siano espressione di poteri tipici differenti.
• La nomina del commissario ad acta, quale misura surrogatoria diretta a conseguire l'esecuzione del giudicato, è alternativa alla misura compulsoria e sanzionatoria dell'astreinte; il giudice può quindi disporre la prima senza applicare contestualmente una sanzione per il ritardo.
• La sanzione pecuniaria per lite temeraria prevista dall'art. 26, comma 2, c.p.a. deve essere determinata separatamente per ciascuna parte soccombente quando i rapporti processuali restano distinti; in assenza di una specifica previsione normativa, non opera la solidarietà passiva per il pagamento della sanzione.

Come è indicizzato