Sentenza n. 5455/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto nel settembre 2022 l'autorizzazione all'esportazione temporanea in Russia di un macchinario per la produzione di valvole. Nell'agosto 2024 aveva chiesto di trasformare l'esportazione temporanea in definitiva, prospettando la successiva cessione del bene a un acquirente turco e il trasferimento del macchinario dalla Russia alla Turchia. L'amministrazione ha negato l'autorizzazione, richiamando i divieti unionali di esportazione verso la Russia e la necessità del rientro del bene in Italia. Il TAR ha respinto il ricorso. In appello la società ha dedotto, tra l'altro, che il bene era già uscito dal territorio italiano nel 2022; che la trasformazione in definitiva costituiva soltanto la rimozione del termine dell'esportazione temporanea e doveva essere valutata sulla base della disciplina allora vigente; che il trasferimento in Turchia avrebbe escluso il rischio di rafforzamento della capacità industriale russa; che il rientro in Italia era giuridicamente impossibile per un decreto russo che vietava l'esportazione verso l'Europa; che il provvedimento era nullo o comunque carente di motivazione e istruttoria; e che l'amministrazione non aveva adeguatamente esaminato le osservazioni presentate nel procedimento né richiesto documentazione integrativa. In memoria d'appello la società ha inoltre sostenuto che l'esportazione temporanea fosse soltanto una semplificazione procedurale nell'ambito dei regimi doganali unionali e che l'amministrazione non disponesse di un autonomo potere di autorizzare o negare la successiva esportazione definitiva. Il Consiglio di Stato ha dichiarato quest'ultima deduzione nuova e inammissibile ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a., poiché introduceva una diversa causa petendi e contestava per la prima volta l'esistenza stessa del potere amministrativo.

La decisione

L'appello è stato integralmente respinto. In via preliminare il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibili le nuove deduzioni formulate nella memoria d'appello, ritenendo che non fossero mere argomentazioni ma una nuova censura relativa all'inesistenza del potere dell'amministrazione di adottare il provvedimento di trasformazione. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: la trasformazione dell'esportazione temporanea in definitiva costituisce esercizio di un potere discrezionale autonomo rispetto all'autorizzazione temporanea e deve essere valutata alla luce della disciplina vigente al momento della decisione. Essa non modifica un elemento accessorio dell'autorizzazione originaria, ma determina l'uscita definitiva del bene dal territorio italiano e la sua trasformazione in bene straniero. L'art. 211, comma 2, d.P.R. n. 43/1973 conferma tale conclusione, poiché prevede che il capo della circoscrizione doganale "può consentire" la trasformazione e che restano fermi i divieti e le restrizioni all'esportazione. È quindi applicabile il divieto unionale relativo ai beni e alle tecnologie destinati a progetti concernenti il gas naturale liquefatto, comprendente i macchinari classificati alla voce doganale 8457. Il secondo motivo è stato respinto perché il prospettato trasferimento in Turchia era futuro, eventuale e subordinato alla collaborazione delle autorità russe; al momento della decisione il macchinario si trovava in Russia nella disponibilità materiale di Gazprom e l'autorizzazione definitiva avrebbe attribuito allo Stato russo una disponibilità immediata e illimitata del bene, esponendo l'operazione al rischio di elusione del divieto unionale. Il terzo motivo è stato respinto: il decreto russo che avrebbe impedito il rientro del bene in Italia non rileva ai fini della legittimità dell'atto italiano, essendo un atto di un ordinamento straniero extraeuropeo. L'eventuale difficoltà di esecuzione dell'ordine di rientro può essere valutata nella fase esecutiva, anche ai fini delle conseguenze sanzionatorie, ma non determina la nullità del provvedimento per impossibilità dell'oggetto. È stato inoltre escluso un affidamento meritevole di tutela, poiché il decreto russo era già stato adottato quando la società aveva chiesto l'esportazione temporanea. Anche il quarto motivo è stato respinto: l'amministrazione aveva richiamato le osservazioni della società e fornito una motivazione sufficiente, fondata sul rispetto della disciplina unionale e sulla necessità di verificare identità e valore del bene, dichiarato in sede di trasformazione in misura notevolmente inferiore rispetto al valore originario. La mancata produzione di una lettera di Gazprom non aveva inciso sulla decisione. La domanda risarcitoria è stata respinta perché conseguente a un'azione di annullamento infondata e comunque formulata in termini generici. Spese processuali integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Nell'ambito del giudizio amministrativo d'appello la parte processuale non può introdurre nuove domande processuali, caratterizzate da un nuovo o mutato petitum oppure da una nuova o mutata causa petendi

  Il divieto di nova impedisce di introdurre in appello una censura fondata su una diversa causa petendi, anche quando essa sia formulata in una memoria e non nell'atto di appello.

• art. 211 d.P.R. n. 43/1973

  il capo della circoscrizione doganale può consentire; restano fermi i divieti e le restrizioni di ogni genere stabiliti all'esportazione

  La trasformazione dell'esportazione temporanea in definitiva è oggetto di un autonomo potere discrezionale e resta soggetta ai divieti e alle restrizioni vigenti al momento della decisione.

• art. 3 undecies Reg. UE n. 833/2014

  È vietato vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, beni e tecnologie e fornire, direttamente o indirettamente, servizi a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia qualora tali beni, tecnologie e servizi siano destinati al completamento di progetti relativi al gas naturale liquefatto quali terminali e impianti

  Il divieto unionale comprende l'esportazione verso la Russia dei beni destinati ai progetti indicati dalla norma, inclusi i macchinari ricompresi nell'allegato pertinente.

• Reg. UE n. 2878/2023

  La disciplina sopravvenuta ha introdotto o modificato il divieto unionale di esportazione applicabile al macchinario oggetto della controversia.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  L'impossibilità giuridica derivante da un provvedimento straniero che ostacoli l'esecuzione dell'ordine di rientro non determina, secondo il giudice, la nullità dell'atto amministrativo italiano per impossibilità dell'oggetto.

• artt. 3, 6 e 10-bis l. n. 241/1990

  Il provvedimento conclusivo è sufficientemente motivato quando richiama le osservazioni dell'interessato e individua le ragioni decisive del diniego; non ogni mancata acquisizione documentale integra violazione del soccorso istruttorio.

• art. 30 c.p.a.

  La reiezione dell'azione di annullamento esclude, nella fattispecie, il presupposto della domanda risarcitoria, peraltro ritenuta genericamente formulata.

Massime di principio

• La trasformazione di un'esportazione temporanea in esportazione definitiva costituisce esercizio di un potere autorizzatorio autonomo rispetto a quello esercitato per l'esportazione temporanea; di conseguenza, l'istanza deve essere valutata sulla base della disciplina e dei divieti vigenti al momento della decisione.
• La trasformazione da temporanea a definitiva non incide su un mero limite temporale dell'autorizzazione originaria, ma produce l'uscita definitiva del bene dal territorio nazionale e la sua disponibilità illimitata nello Stato di destinazione; essa è pertanto soggetta ai divieti di esportazione sopravvenuti.
• La prospettata destinazione successiva del bene verso un diverso Stato terzo non esclude l'applicazione di un divieto di esportazione quando il trasferimento sia futuro, eventuale e subordinato alla collaborazione delle autorità dello Stato in cui il bene si trova, risultando così concreto il rischio di elusione della misura unionale.
• Un provvedimento adottato da un ordinamento straniero non può essere utilizzato, nel giudizio di legittimità, per invalidare un ordine adottato dall'autorità italiana in attuazione di obblighi e divieti unionali; le eventuali difficoltà di esecuzione possono rilevare nella fase di adempimento, ma non incidono necessariamente sulla validità dell'atto.
• Nel giudizio d'appello è inammissibile la deduzione che introduca per la prima volta l'inesistenza del potere amministrativo o una diversa causa petendi, non potendo il divieto di nova essere eluso mediante la formulazione della censura in una memoria.
• L'obbligo di motivazione del diniego è assolto quando l'amministrazione richiama le osservazioni dell'interessato e indica le ragioni decisive della reiezione; la mancata acquisizione di un documento è irrilevante se non risulta aver inciso sulla decisione.

Come è indicizzato